新中国成立后党领导军队体制的演变历程：1949—1959

张兆东

在革命战争年代，中国共产党创建了人民军队，并在革命和建设的过程中逐步形成了党对军队的绝对领导等制度。新中国成立后，在继承战争年代军事领导体制的基础上，确立了新的国家武装力量领导体制。之后，适应政治、经济特别是军事发展和保障国家安全的需要，军事领导体制几经变革，并呈现出不同的表现形式。在党对军队领导体制的演变中，1949年至1959年是至关重要的时期。在此期间，最高国防领导体制从国家政权组织形式演变到党和国家共同负责的形式，这10年的变革奠定了今天国家军事领导体制的基础。

1949.10—1954.9：“人民革命军事委员会统一管辖并指挥全国人民解放军和其他人民武装力量”

新中国成立前夕，在中国共产党的号召下，召开了各民主党派、无党派爱国人士和各人民团体代表参加的新政治协商会议，筹备建立民主联合政府。其中，有一个问题引起了与会代表的热议，那就是新中国应该实行什么样的军事制度。大家一致认为，应总结新民主主义革命时期人民军队建设的成功经验，彻底肃清军阀割据思想的残余，建立新型的人民军队。这个军队的特点是不搞地方武装，“不仅不同于封建军阀，也不同于资产阶级的军事制度”，以 “新民主主义的军事制度来统一全国的军队”，“政治工作制度是它的灵魂”。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》，确定了新中国的军事制度，规定：“中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率，实行统一的指挥，统一的制度，统一的编制，统一的纪律。”“人民革命军事委员会设主席一人，副主席若干人，委员若干人。”军队“建立政治工作制度”，“在适当时机实行义务兵役制”。

10月，根据《共同纲领》确定的国家军事制度，成立了中央人民政府人民革命军事委员会，毛泽东为主席，朱德、刘少奇、周恩来、彭德怀、程潜为副主席，成员共有28人。此外，还设置了人民解放军总司令一职，由朱德兼任。军委日常工作由周恩来主持，从1952年7月起，改由彭德怀主持。中央人民政府人民革命军事委员会的成立，取代了原有的中共中央军事委员会的职能，但仍简称“中央军委”。1949年10月、11月和1950年4月，在人民解放军原总部领导机构的基础上，先后建立了隶属于中央人民政府人民革命军事委员会的总参谋部、总后方勤务部和总政治部。1950年9月，中央人民政府人民革命军事委员会又设立总干部管理部，以加强对干部的管理和为实行军衔制作准备。解放军四总部作为中央军委的参谋和战略决策、方针政策的执行机构，是全军军事、政治、干部、后勤和技术工作的最高领导机关。

从1949年10月至1954年9月，只在国家政权系统内设立了中央军委，党内未再设中央军事委员会。中央人民政府人民革命军事委员会，是中国人民解放军的最高统帅机关，是制定军事战略方针、领导国防和军队建设的最高指挥机构。中国共产党对军队的领导主要体现在：一是直接由中共中央政治局和书记处决定有关军事工作的大政方针。二是通过中共党员在国家军委构成中占绝对多数来实现党对军队的领导和指挥。在中央军委的28名成员中，有21名共产党员，占四分之三；6位主席、副主席中，有5名中共党员。军委各总部机关、各军兵种、各军区的主要领导人也均是中共党员。三是通过总政治部领导全军的各级党组织。规定“人民革命军事委员会所属党组织，受政治部领导，不属政府党委会”，即全军原有党组织系统总归总政治部领导。因此，虽然中央人民政府人民革命军事委员会领导成员包括少数党外人士，但仍然保证了中共对国家武装力量的绝对领导。

1954.9—1958.7：中共中央军委“担负整个军事工作的领导”，国防部“领导武装力量的建设”

1954年9月20日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议通过并公布了国家根本大法《中华人民共和国宪法》，对国家体制进行了调整，建立起社会主义政治体制。会议决定，设立中华人民共和国国防委员会和国防部，取消中央人民政府人民革命军事委员会，撤销中国人民解放军总司令的设置。同时规定，“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席”，“中华人民共和国主席由全国人民代表大会选举”产生，全国人民代表大会“根据中华人民共和国主席的提名，决定国防委员会副主席和委员的人选”。新成立的国防委员会领导成员包括中国共产党和党外的著名军事将领。中共中央政治局和中央军委的有关决议规定，国防委员会“在实质上是一个有利于对敌斗争的统一战线性质的组织，当然不可能也不应该依靠它来实现国家对军事工作的领导”，“国防委员会不属政府、也不属党”。这实际上表明了国防委员会是咨询性质的机构，是一个带统一战线性质的名义上的国防领导机关，不直接领导、指挥国家武装力量。根据《宪法》规定成立了国务院，并赋予其“领导武装力量的建设”的职权，军事方面需要由政府负责的工作由国务院做出决定，国防部是其领导和管理国防建设事业的部门，负责国防建设方面的具体工作。一届全国人大一次会议根据国务院总理的提名任命彭德怀为国防部部长。国防部在行政体制上隶属于国务院，但实际上它是在中央军委的直接领导下工作的。国防部未设立专门的办事机构，其具体工作由人民解放军各总部和国防部办公厅（兼任军委办公厅）等机关办理。

为加强中国共产党对人民解放军的领导，1954年9月28日，中共中央政治局做出《关于成立党的军事委员会的决议》，指出：“中央政治局认为，必须同过去一样，在中央政治局和书记处之下成立一个党的军事委员会，来担负整个军事工作的领导。”根据这个决议，成立了由12人组成的中共中央军事委员会，毛泽东任主席，彭德怀主持日常工作。此外，还增设了军委秘书长、副秘书长职位，在中央军委的领导下，他们主要负责协调各总部的工作，处理中央军委的日常事务。毛泽东同时担任中共中央主席、国家主席、中共中央军委主席、国防委员会主席，是武装力量的最高统帅。

鉴于中央人民政府人民革命军事委员会已取消，经中共中央书记处批准，自1954年10月11日起，中国人民解放军各总部机关原冠以“中央人民政府人民革命军事委员会”者，一律改冠以“中国人民解放军”字样，如“中央人民政府人民革命军事委员会总参谋部”改称“中国人民解放军总参谋部”。在军队正规化、现代化建设过程中，借鉴苏军领导体制，中央军委对人民解放军总部体制进行了调整，相继建立了4个新的总部——总军械部、训练总监部、武装力量监察部、总财务部。这样，加上原有的四总部，形成了与苏军一致的八总部体制。

在新的国家军事领导体制中，中共中央军事委员会是在中央政治局领导下处理军事问题的最高领导机关，通过解放军各总部机构实施对全军的领导。同时，设立了国防委员会和国防部，由国家主席兼任国防委员会主席，赋予国家主席统率全国武装力量的职权，规定由国务院领导武装力量建设，国防部是其具体职能部门。这是一种党和国家共同负责的国防领导体制。在正常情况下，凡属军事、国防方面的重大决策，由中共中央政治局、书记处和中央军委同国家机构共同作出。因此，这种最高国防领导的组织形式，既体现了党的领导作用，又有利于发挥国家机构的职能。

由于我军正处在正规化、现代化建设初期，国防部及军委各总部缺乏正规、完善的职责条例，对其分工也没有明确的规定。国防部成立后，各总部仍直接受中央军委的领导；但为了体现国防部的领导，许多原来由中央军委和总部颁发的命令、指示，都要求改由国防部署名。然而哪些文件以国防部的名义发布，哪些不用，尚没有详细的规定。因此，在工作中有时会发生冲突，这突出地表现在“总参和国防部关系”的争论上。总参为中央军委起草的和总参下发的命令、文电，常常因署名问题受到批评，文件有时没有署国防部的名受到批评，有时署了也受批评。总参负责起草的国防部和总参职责条例，一连五易其稿均未能获得通过。

应该说，1954年《宪法》确立的军事领导体制具有合理性，在整体上符合当时的情况；但由于这种体制处于初创阶段，在最初的几年，作为中枢领导机关的军委、国防部和各总部在工作职责与分工等方面并没有明确，一直处于在实践中摸索的阶段。

1958.7—1959：中共中央军委是“统一领导全军的统帅机关”，“国防部是军委对外的名义”

人民解放军在学习苏军进行正规化、现代化建设过程中，由于对苏军的经验缺乏充分了解和具体分析，导致出现一些没有很好地照顾军队历史特点和实际，机械地搬用苏军某些具体做法的情况。在1958年3月召开的成都会议上，中央“建议军委召集一次扩大会议，用整风方式，讨论军事建设中的重要问题，统一认识，提高觉悟，并在这个基础上使各项工作得以贯彻”。根据这个建议，中央军委于5月27日至7月22日召开了一次扩大会议。

会议通过《关于改变组织体制的决议》，规定：“中央军委是中共中央的军事工作部门，是统一领导全军的统帅机关，军委主席是全军统帅。国防部是军委对外的名义。军委决定的事项，凡需经国务院批准，或需用行政名义下达的，由国防部长签署。”由此，国防部有了明确的定位，即军委对外的名义、对外交往的机构，职能开始虚化。《决议》认为，人民解放军的组织体制仍然存在着机关庞大、部门过多、组织重叠、分工机械的现象，因此有必要对军队的组织体制进行某些改革。关于总部体制，规定军委下设总参谋部、总政治部、总后勤部，恢复为三总部体制。军委扩大会议还重新明确了总参、总政、总后的职责和任务。

1959年“庐山会议”后，中央军委于9月26日发出《关于军委组成人员的通知》，调整了中央军事委员会的成员：“中共中央政治局决定，中共中央军委主席毛泽东，副主席林彪、贺龙、聂荣臻；军委常委为毛泽东、林彪、贺龙、聂荣臻、朱德、刘伯承、陈毅、邓小平、罗荣桓、徐向前、叶剑英、罗瑞卿、谭政。”中央军委日常工作由新任国防部长兼军委副主席林彪主持。当时国防部的10位副部长，除了有2位不在北京外，其余8位都是中央军委委员。经中共中央批准，中央军委10月20日又发出通知，决定在军委常委之下设立军委办公会议，负责处理军委日常事务。军委办公会议由军委秘书长主持，其成员是当时三总部和军委办公厅的主要领导。“庐山会议”后的中央军委大改组，增设了副主席和常务委员会，并第一次设立办公会议。

总的来说，这期间，随着国家政治、经济形势和国防军队建设的发展，在未改变1954年《宪法》确立的国家军事体制的前提下，对中央军委、国防部和各总部机关进行了一些调整，并对其具体职责权限进行了明确。军事最高领导机关是中共中央军事委员会，重大军事问题由中央军委全体成员共同研究决策。国防部的具体职能开始虚化，转化为军委的职能，是军委对外的名义，具体工作由解放军三总部承担。国防部长逐渐成为一个荣誉性的职务，担负代表政府、军队对外交往的职能等。此后，直到“文化大革命”前，除军委总部机关领导成员陆续作了个别调整外，军事领导体制构成一直没有改变。

“文化大革命”期间，由于“左”倾错误的发展，过分强化党的一元化领导，1975年《宪法》和1978年《宪法》都只规定了党的领导，而没有明确武装力量在国家中的地位。1982年《宪法》经过广泛讨论，在党和国家共同设立了中央军事委员会，重新确立了由党和国家共同行使领导职权的最高军事领导体制。新的历史时期，无论环境任务怎样变化，体制编制怎样调整，都要认真汲取国防领导体制演变的历史经验，既毫不动摇地坚持党对武装力量的绝对领导，又科学体现军事系统在国家政权体制中的地位，充分发挥党的领导和国家体制的作用，不断推进国防和军队现代化建设。