我国低碳经济发展的现存障碍和解决思路

李 奎

（南昌航空大学 江西南昌 330063）

低碳经济是以低耗能、低排放为基础的经济模式，实质是能源高效循环利用、清洁能源开发的问题，其核心是人类能源技术和节能减排技术的创新、产业结构和制度的创新，目标是减缓气候变化和促进人类的可持续发展。所谓低碳经济的扶持政策，是指以政府为核心的公共组织为支持低碳经济的发展而制定的公共政策体系、公共政策过程和公共政策措施。从《联合国气候变化框架公约》到“巴厘岛路线图”、从《京都议定书》到哥本哈根气候大会,低碳经济一直是世界广泛关注的焦点。我国政府也制定和颁布了一系列扶持低碳经济发展的政策和法规，如：《清洁生产促进法》《中国应对气候变化国家方案》《中国的能源状况与政策》白皮书《循环经济促进法》等。本文从公共政策和公共管理的视角，探讨我国低碳经济发展面临的现存障碍和解决思路。

一、我国低碳经济发展面临的现存障碍

基于资源短缺和环境恶化的现状,推进低碳经济在我国已达成共识。然而,作为一种全新的发展模式,低碳经济的推进还存在着深层障碍,主要表现在以下几个方面：

1.成本与价格的单向权衡构成了无法回避的利益障碍。作为经济活动当事人的经济主体,在经济活动中所考虑的主要是成本与收益的关系。从成本因素分析,按照新古典主义的解释,就是要实现利润最大化,在成本既定的情况下收益最大,或者在收益既定的情况下成本最小［1］。在清洁生产尚没有全面推广和成为硬性要求的前提下,企业进行清洁生产需要投入大量的环保设备、采购清洁原材料、使用清洁能源,这就要比同行业没有采取清洁生产的企业背上更多的负担,其生产成本就会高于同类产品的社会平均成本,从而偏离 “成本最低”的原则,导致“绿色产品”在竞争中处于劣势地位。比如前些年遍地开花的小煤矿和小造纸厂就把大量正规企业逼上了绝路。从价格因素分析,由于初次资源和再生资源的价格形成机制不同,一方面是初次资源价格过低,这是因为矿藏资源价格和生产支付的环境成本过低,廉价地侵吞了公共资源。另一方面,再生资源价格偏高,这是因为各种废旧产品和废弃物的集中回收成本高,再利用和再生技术发展滞后,规模效益差。这样,再利用和再生利用原料的成本常常比购买新原料价格更高,由此构成了推进低碳经济的价格障碍。成本与价格的单向权衡在市场规律的利益导向下,支配着经济主体的经济行为。

2.传统的经济增长方式与现有的环保体制缺陷形成了现实的制度障碍。改革开放30多年来,我国的经济增长方式有很多是以资源的高消耗、环境的高污染为特征。传统的经济增长具有惯性,使得转变增长方式很难一蹴而就。再加上现阶段我国仍以经济建设为中心,经济效益仍是考核政绩的主要指标之一。各地区为了发展本地经济,很有可能选择急功近利的经济政策来获取政绩,使得低碳经济目前仍然只停留在技术层面上的探索,仍然处于发展的初级阶段。更为艰难的是,我国现有的环境保护制度存在着很多问题。首先,环境保护力度不够,漏洞较多,没有足够的权威,因而不能保证有效地贯彻实施。特别是随着经济的发展,污染形式日趋多样化,定量日趋复杂化,使得现有法律、法规效力减弱。如排污收费制度,排污收费标准既难以与通货膨胀相适应,又不足以改变排污者的行为。其次,我国依旧还存在着部门分割,如涉及生态环境保护就有农业部、林业部、环境保护部、国土资源部等部门。分部门的多头管理不仅使生态建设和环境保护的行动难以协调一致,而且容易出现政出多门、政策冲突或政策盲区。最后,我国环境法律、法规体系中还有一个重大缺陷,就是未能明确公民的环境权益,从而使得公民不能维护自身权益,导致政府在监管污染排放方面成本过大。

3.惨淡的市场需求与严格的组织边界构成了低碳经济的技术障碍。对我们发展中国家的普通消费者来讲,同等质量的产品,价格上的优势要比环境品质更为重要；而且,目前一般消费者也不会过于关心清洁生产及其对环保的作用,消费者的环保意识仅仅依赖的是个体的道德力量。这种惨淡的市场需求直接构成了低碳经济的技术障碍。经典的研究认为,大约70%的重大创新是由已被认识到的市场需求推动的。由于当前国内企业大都信奉 “以质量求生存,以数量求发展”的理念,绿色产品与低碳经济无奈让位于产品的市场占有率。如果说消费者的购买意愿是企业技术创新的分流器,那么,企业内部严格的组织边界就成了技术创新的无形壁垒。传统的组织由于将工作设计成标准化的过程,对工作范围的狭窄说明及僵化的岗位绩效指标考核,使员工难以用广阔的眼光看待企业,在企业中难以形成技术创新的合力。［2］特别是在物质利益与生态利益发生冲突时,首先挥起的是物质利益的指挥棒。

4.模糊的目标路径认识与狭隘的本位主义观念构成了低碳经济的思想障碍。事实上,中国的低碳经济发展在起步阶段,就已开始露出走入歧途的迹象。比如说,一些地方把低碳经济发展当做一个项目来抓；个别部门把推动低碳经济与生态工业园区建设混为一谈。尽管低碳经济的概念温度在不断上升,但是对路径问题还相当模糊。另一种值得注意的情况是,在有关低碳经济方面,更多看到的是政府主导的身影,而作为市场的主体,数量庞大的各类企业似乎置身事外。发展低碳经济本来是全社会的事情,现在却似乎变成了只属于某个或者某几个政府部门的事。许多地方经济增长和就业压力往往很大,地方政府通常会把保障和鼓励更多的企业生产放在第一位。未来,国家一旦颁布推进低碳经济发展的有关法律法规,条件必然比关闭“十五小”的更为苛刻,届时来自地方政府有形或无形的阻力也将会更大。

二、扶持我国低碳经济发展的对策和建议

1.增加政府的制度供给,提供低碳经济发展的制度保障。首先,要借鉴国外的 “成功经验”［3］,加紧制定 《低碳经济法》《可持续发展法》《资源循环利用法》等相关法律法规体系,为低碳经济发展提供法律支持。其次,要及时出台相关奖罚政策,如征收碳税、征收填埋和焚烧税、征收生态税以及某些领域实行减免税收,等等。再次,要改变过去对领导干部的考核办法,明确将低碳经济纳入政府决策者政绩的考核体系,建立新的评价和考核指标体系。各级政府自上而下应该层层签订低碳经济目标责任制,督促其行使低碳经济职能,抑制地方保护主义。最后,重构资源的产权制度,对那些可能或已经留下 “公地悲剧”的产权制度进行改革。比如,那些小造纸、小炼油之类的 “十五小”企业之所以屡禁不止,是因为法律没有明确附近居民、农民拥有不受污染的权利。如果政府明令受害者可按单位排污量得到赔偿,那么,老百姓就能有效“维权”。

2.重构社会价格体系,解决价格和成本障碍。一方面,要完善自然资源价格形成机制,驱动企业低碳经济的实现。资源的稀缺性必须通过市场供求反映为高价格,否则,企业没有压力来实施碳减排。因此,应取消对自然资源的价格管制,并将部分垄断级差收益当做资源的再生费用留给企业；另一方面,应该对当前一些轻描淡写的收费加大征收力度,大幅度提高碳排放收费标准,使企业的污染成本大幅度地提高,让企业感到切肤之痛,促使企业外部成本内部化,使企业在高昂的污染代价和清洁生产、循环再利用增值之间作出正确的选择,自觉走低碳经济之路。

3.建立绿色GDP核算体系,科学衡量经济发展水平。所谓绿色GDP（全称为绿色GDP核算）,即绿色国民经济核算体系［4］。其主要框架指标包括：资源生产率、资源消耗降低率、资源回收率、资源循环利用率、废弃物最终处置降低率等。它综合了经济与环境核算,是一种全新的国民经济核算体系,它可以理解为“真实GDP”,因为它不但反映了经济增长的数量,而且反映了经济增长的质量,更科学地衡量一个国家和区域的真实发展和进步,真正体现环境-经济大系统的低碳经济理念。

4.明确环境产权,制定奖惩规则。明确环境产权［5］界定范围既包括现有的自然资源和自然环境,又包括破坏生态环境与资源所造成的侵权和经济损失。对产权难以界定的自然资源和自然环境,如空气、河流等,可以通过划分各地区一定的责任范围,如合理分摊环境治理费用和严格法制约束,制定出明确的奖惩规则。对无法避免的资源消耗和环境污染,可以通过政府作为维护生态环境的代表与污染者之间进行环境产权与排污权的付费许可污染的交易以及排污权的产权交易,尽可能减少环境污染和无节制使用自然资源及由内部经济性行为导致的外部非经济性行为。

5.开展绿色教育,倡导低碳消费。为了提高低碳经济政策的实施效果,需要加强对公众环境意识的培养。低碳消费引导低碳生产,而公众的环境意识又决定其消费偏好。绿色教育政策包括：逐步建立和完善环境保护工作制度,带动民众广泛参与环保实践；经常举办环境污染案例听证会,加强环境案件的社会影响；加强舆论宣传,强化环境意识。低碳消费则至少应从三个方面来理解：一是倡导消费未被污染或者有助于公众健康的绿色产品。二是在消费过程中注重对碳减排的倡导,尽可能减少环境污染。三是引导消费者转变消费观念,注重环保,节约资源和能源,改变对环境不宜的消费方式。

［1］［美］丹尼尔·布罗姆利.经济利益与经济制度——公共政策的理论基础［M］.上海：三联书店,1996：57.

［2］AfzalS,Sidddiqui,Chris Marnay.Realpotions of US federal LC Eresearch［M］.Boston：AllynandBacon,2007：99.

［3］HenrikLund.LC Estrategies for sustainabled evelopment［J］.Energy,2007(9)：77.

［4］Kurokawa,Kosuke.AnoverviewofsystemtechnologyinJapan［J］.RenewableEnergy,2005(8)：34.

［5］［美］B·Guy·Peters.公共政策工具［M］.北京：中国人民大学出版社,2007：107.