建国初期毛泽东的城市管理思想

李增添

（华南农业大学 广东广州 510900）

在新中国成立前夕的中共七届二中全会上，毛泽东明确指出：“党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。”［1］P1427新中国成立初期，对于长期战斗和生活在农村的中国共产党来说，如何把城市管理好,确实是一个崭新的课题。毛泽东高度重视城市管理问题，提出了一系列关于城市管理的方针政策，实现了党的工作重心由乡村到城市的战略转移，留下了极其宝贵的历史经验。

一、关于城市社会治安管理的思想

（一）创立和健全城市管理的组织机构

建国前夕，毛泽东号召全党从接管城市的第一天起就要向着城市生产事业的恢复和发展。为了新中国有良好的社会治安，党在接管城市之初各城市都先后成立了军事管制委员会，其主要任务之一是肃清一切残余敌人和各种反动分子，恢复并维持正常的社会秩序。毛泽东提出了“原封原样原接收”的思想，他说：城市接收工作主要是接收入官僚资本；对民族工商业要好好保护；接收工作要“原封原样，原封不动”，让他们开工，恢复生产，以后再慢慢来。［2］P5这样防止了社会混乱，有利于顺利实现新旧政权交替和生产的持续发展。为了更好地管理城市，在毛泽东的号召下，1952年8月11日经政务院批准，公安部公布了《治安保卫委员会暂行条例》，我国各城市根据此条例在街道政府和派出所下设立了治安保卫委员会。经毛泽东和彭真等相关负责人的努力，第一届全国人大四次会议于1954年12月31日通过了《城市居民委员会组织条例》。从此，城市管理有了国家法律确认的群众自治性居民组织。［3］

（二）依靠法制建设来解决城市社会治安问题

新中国成立以后，城市中存在烟毒、娼妓等问题直接影响城市的社会治安和关系新中国形象。党和国家对这些社会问题予以关注，采取综合治理、数箭并发的方针，在禁娼、剿匪过程中大规模地打击毒品业，而匪特的肃清和妓院的封闭使烟毒泛滥失去了依托。这样，城市的社会治安状况有了根本的好转。我国基本禁绝了鸦片的种植、贩卖、吸食，肃清了两百多年来的鸦片泛滥,彻底清除了延续几千年的娼妓问题。在毛泽东男女平等、解放妇女思想的指导下，中央人民政府于1950年5月1日公布《中华人民共和国婚姻法》。毛泽东指出：“为了发扬民主，为了加强经济建设，为了加强反对帝国主义的斗争，就要办选举，搞宪法。 ”［4］P258—259他亲自指导和修改宪法草案，新中国于1954年9月颁布第一部《中华人民共和国宪法》。法律、政令等的颁布，保证了城市各种社会问题的有效治理。

（三）开展思想教育有利于正确处理人民内部矛盾

犯罪是影响城市社会治安的重要因素，应该毫不留情地打击破坏正常的生产秩序和社会生活秩序的敌对分子。但具体问题也要具体分析，犯罪作为一种复杂的社会现象，除了反动分子的恶意破坏外，还有一些是由人民内部矛盾激化而成的。毛泽东在《论十大关系》和《关于正确处理人民内部矛盾的问题》等中，提出要正确认识和处理两类不同性质的矛盾，要用民主的、说服教育的方法处理人民内部矛盾。新中国成立初期的城市粮食问题、城市就业问题、城市住宅问题、城市建设等不可避免地涉及人民利益，引起各种纠纷，若处理不好，就会酿成危害社会的犯罪问题。因此，对人民进行思想政治教育，正确处理人民内部矛盾，才能防止城市的社会不安定因素和某些犯罪现象发生。1957年3月19日，毛泽东《在南京、上海党员干部会议上讲话的提纲》进一步提出了正确认识和处理人民群体事件的若干方法。

（四）镇压反革命运动改善了城市的社会治安状况

解放初期，还有一大批反革命残余势力散布在社会的各个角落，他们采取武装暴乱、恐怖暗杀、抢劫财物、造谣惑众等方法破坏社会治安，严重威胁新生人民政权。1950年3月13日，中共中央发出《关于镇压反革命活动的指示》，人民政府开展了镇压反革命运动，毛泽东为镇压反革命作了许多指示。1951年4月2日，毛泽东为转发中共北京市委关于镇压反革命经验报告所写的批语指示：北京的办法，请各地一致仿效。“各级党委的注意力，主要应放在精细审查名单和广泛进行宣传这两点上，抓住了这两点，就不会犯错误。北京市委因为抓住了这两点，所以获得了很大的成绩。”［4］P121又如，上海市公安局坚决打击破坏社会治安的惯盗、惯匪和其他犯罪分子，各类案件逐渐下降，特别是在镇压反革命运动中，盗匪们无栖身之处，大都落网。1951年全市只发生盗匪案62起，至1956年只发生3起。从此结束了长期以来被人辱称为“盗匪之都”的历史。［5］通过开展镇压反革命运动，全国城市的治安形势大为好转。

二、关于城市就业保障管理的思想

（一）从治党立国的高度重视城市就业问题

新中国要实现社会主义工业化，就必须依靠工人发展城市工业。刘少奇总结出：“在管理城市问题上，毛主席提出依靠谁、做什么的问题，毛主席的答复是依靠工人，发展生产。”［6］P421毛泽东也强调，如果城市工作没有做好，“引起工人失业，工人生活降低，不满意共产党。这种状况是完全不能容许的。”［1］P1428为此，毛泽东非常注重城市工人的就业保障问题，重视保障工人的权益，以调动他们的生产积极性。解决了工人的就业问题，也就解决了工人的吃饭问题，其他问题也相应地得以解决。他认为，失业是资本主义制度的产物，在社会主义制度下，由于生产资料公有制的确立，劳动者成为生产的主人，失业也应最终消失。基于这样的认识，毛泽东始终重视城市就业问题。

（二）主张实行城市失业救济制度

毛泽东认为国家应该建立相关社会保险制度，保护人民的利益和权利。1950年6月6日，他在中共七届三中全会上作了《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》的报告，强调必须认真地进行对于失业工人和失业知识分子的救济工作，有步骤地帮助失业者就业。为此，6月17日中共中央发出了《关于救济失业工人的指示》，政务院公布了《救济失业工人暂行办法》，11月中共中央又发出了 《关于救济失业工人问题的总结及指示》，采取以工代赈、转业训练、生产自救、自谋职业、回乡生产、政府介绍就业和发放救济金等多种措施。毛泽东所主张的失业救济是一种积极的方式，包含生活保障和就业促进相结合的思想。以工代赈实质上是一种暂时的就业安置措施，既解除了失业人员的生活困难，又使失业者参与经济建设；专业训练则是对失业人员进行政治、文化、技术等方面的训练，使他们具备再就业的基本前提。这样，至1957年底，旧中国遗留的具有劳动能力、要求就业的失业人员，基本上都重新走上了就业岗位。

（三）发展经济、安置就业是解决城市失业问题的根本办法

毛泽东始终强调失业救济与生产自救相结合的就业方针，他认为“人民群众有无限的创造力。他们可以组织起来，向一切可以发挥自己力量的地方和部门进军，向生产的深度和广度进军，替自己创造日益增多的福利事业。”［4］P457党和政府要充分调动城市失业工人自谋职业的主动性和积极性，组织劳动就业介绍机构和颁布法规政策，积极介绍就业，扩大就业门路，增加就业岗位。毛泽东要求“我们要合理地调整工商业，使工厂开工，解决失业问题”［4］P74，鼓励城市各公私工厂企业单位，恢复生产、扩大经营范围或创立新企业，以保障城市充分就业。中共中央还提出了“发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利”的方针，从政策上支持扩大生产，保证各公私工厂企业单位开工。1950年4月，毛泽东对资本主义工商业的政策问题时说，“应该限制和排挤的是那些不利于国计民生的工商业，即投机商业，奢侈品和迷信品工商业，而不是正当的有利于国计民生的工商业，对这些工商业当它们困难时应给以扶助使之发展。”［4］P49发展“有利于国计民生的工商业”的重要目的在于发展国民经济和保障城市居民就业。

（四）“统筹兼顾、适当安排”是城市就业保障管理的指导思想

1949年9月，毛泽东在给上海的一封电报中指示：“我们必须维持上海，统筹兼顾，不轻易迁移，不轻易减员，三个人的饭五个人均着吃，多余人员设法安插到需要人的岗位上去。”［7］p395党中央和毛泽东十分重视城市就业问题，根据各个时期的实际情况制定了一系列行之有效的政策和措施。在“一五”计划时期，城市工业化建设吸纳了大批农村剩余劳动力，但在城镇就业压力增大时，又通过发展农村经济吸纳城市剩余劳动力。1957年1月27日，毛泽东在省市自治区党委书记会议上的讲话中指出：“总而言之，全国六亿人口，我们统统管着。比如统购统销，一切城市人口和农村里头的缺粮户，我们都管。又比如城市青年，或者进学校，或者到农村去，或者到工厂去，或者到边疆去，总要有个安排。”［8］P187为了发展农村经济，解决城镇青年的就业问题，毛泽东发动了知识青年上山下乡运动。1963年10月23日，中共中央、国务院下发《第二次城市工作会议纪要》指出：安置城市就业需要的劳动力，主要方向是下乡上山。

三、关于城市卫生防疫管理的思想

（一）做好人民卫生防疫工作是一项重大的政治任务

据卫生部副部长贺诚于1951年9月7日写给毛泽东并中共中央的《二十一个月来全国防疫工作的综合报告》记载：城市的劳动人民住地、政治中心及经济命脉是全国卫生防疫工作的重点。在旅大、营口、秦皇岛、烟台、厦门、广州、北京等城市，两年来未发生天花病人。毛泽东就这份报告为中共中央起草的关于加强卫生防疫和医疗工作的指示中指出：“今后必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重大的政治任务，极力发展这项工作。”［9］P15毛泽东对北京卫生防疫工作、反细菌战工作情况、防治血吸虫病工作情况以及除四害讲卫生工作情况等均作过批示。直到1960年3月16日，毛泽东还在为中共中央起草的关于卫生工作的指示中指出：“环境卫生，极为重要，一定要使居民养成卫生习惯，以卫生为光荣，以不卫生为耻辱。”“卫生工作之所以重要，是因为有利于生产，有利于工作，有利于学习，有利于改造我国人民低弱的体质，使身体康强，环境清洁”［10］P150。党中央和毛泽东的高度重视，使城市卫生防疫管理这一复杂艰难的工作有了政策、组织、经济等的保障，对于改善城市的卫生状况和加强国家的建设力量有着十分重要的意义。

（二）加强城市卫生防疫的宣传教育

建国初期，对于卫生防疫工作“还有很多人不懂这个移风易俗、改造世界的意义。因此必须大张旗鼓，大做宣传，使得家喻户晓，人人动作起来”［10］P150。毛泽东指出，每年全国人民因为缺乏卫生常识和卫生工作引起疾病和死亡的损失，可能超过其他灾荒的损失，因此决不应该轻视卫生防疫的教育工作。党和政府重视宣传党的卫生工作政策，宣传唯物主义思想，帮助人民群众解放思想，破除迷信，相信科学。北京市政府在1951年春季大扫除运动前夕，由各区的卫生委员会组织宣教队，向群众介绍清洁大扫除的意义，并以各报社、电台、电教队、文化馆等为媒介分别进行宣传教育。1952年北京市更进一步地深入卫生防疫宣传工作，每20个老百姓，发给卫生常识一本，很受欢迎。［9］P17还有积极向居民播发卫生宣传电影、印刷卫生宣传书报，以提高人民的卫生常识水准。所有这些，都能够把党和政府在保护人民健康方面的政策与各项措施传达给居民，普及和提高卫生科学知识水平，养成卫生习惯，从而健康地生产、生活。

（三）建立城市卫生防疫报告制度

城市卫生防疫报告制度的目的在于及早报告，及早治疗，及早隔离，防止传染和蔓延。1950年11月25日，北京市率先颁布了《传染病预防及处理暂行办法》，规定了各种类似传染病报告暂行条例、奖惩办法及各方面法规。1952年4月7日，《贺诚、傅连就北京市防疫工作给毛泽东的报告》报告了成立防疫委员会、防疫小组等各级机构的做法，和关于防疫注射、卫生检查、医务训练和市内养猪问题的规定。毛泽东对报告提出的卫生工程和建一隔离病院的请示，作了重要指示，使之得以解决。［9］P16因此，北京等各大城市在卫生防疫管理方面取得了可喜的成绩和经验，并在全国推广开来。1955年7月，卫生部颁布《中华人民共和国传染病管理办法》，规定发现鼠疫等甲类传染病，在城市最迟不超过12小时，在农村不超过24小时；发现流行性乙型脑炎等乙类传染病，在城市不超过24小时，在农村不超过3日，应立即向卫生防疫机构作报告。

（四）爱国卫生运动改善了城市的卫生防疫状况

建国初期，全国各大城市开展了大规模的城市清洁卫生运动，并制定了相关的文件和规定。例如，北京市在解放之初成立了由社会各界组成的清洁运动委员会，颁布了《北平市清洁运动委员会清除积存垃圾工作实施大纲》。上海、武汉、广州等地也进行了类似的群众性的消除垃圾、疏通沟渠、扑灭鼠蚤蚊蝇等工作。毛泽东亲自发动和领导了全国规模的卫生运动，包括1952—1954年以反对美国细菌战为中心的爱国卫生运动，和1955年以后以除“四害”为中心的爱国卫生运动。这对改善城市卫生，消灭疫病，有着良好的促进作用。1958年1月3日，毛泽东还亲自起草了《中央关于在全国开展以除四害为中心的爱国卫生运动的通知》，强调“今冬除四害布置，城市一定要到达每一条街道，每一个工厂、商店、机关、学校、和每一户人家”。［11］P42 月 7 日，毛泽东对中共中央、国务院《关于除四害讲卫生的指示》做了修改：“讲卫生在城市中可以包括劝止随地吐痰，在工厂中可以着重防治职业病等等”［11］P75。1962 年 3 月 18 日，毛泽东在《把爱国卫生运动重新发动起来》一文中，也对卫生工作了重要部署，其中不乏对城市卫生防疫管理的指导思想。

四、关于城市基础设施管理的思想

（一）要保护和建设城市的基础设施

毛泽东在指挥战争过程中创造性地提出了解放城市的三种途径，指出能用和平方式解决的就要争取用和平方式解决，尽可能避免战争对城市的破坏。1947年6月4日，他致电各局各首长：“我军所到之处……对于一切普通公私建筑物、道路、桥梁、矿山、工厂、机器、军用或民用物质，均照上项原则，除战术上必要者外，一律重申禁令，不得破坏。”［12］P216每解放一座城市毛泽东都发电指示要注意保护城市基础设施，避免破坏。这样，保存了一些珍贵的城市文化，也为建国后的城市经济建设作了准备。城市工作的中心环节是迅速恢复和发展城市生产，把消费的城市变成生产的城市。1954年6月，全国第一次城市建设会议在北京召开，会议明确了“重点建设，稳步前进”的城市建设方针。城市基础设施建设是新中国成立后城市管理的一项重要任务，具备基础才能开始大规模的社会主义工业化建设。

（二）要适应生产发展和生活改善的需要

由于旧中国为帝国主义所控制，加上反动派的长期统治和数年的战争破坏，新中国成立初期的城市基础设施残破不堪，十分落后。针对当时城市中普遍存在工人无住房，交通设施不足，供水、排水管道多年失修的状况。1951年毛泽东指示政务院有关部门制定和公布 《关于进一步整理城市地方财政的决定》，解决了城市基础设施管理和建设的经费来源问题。针对当时城市劳动人民的居住条件与环境极为恶劣的状况。毛泽东指示：“现在大城市房屋缺乏，已引起人民很大不满，必须有计划地建筑新房，修理旧房，满足人民的需要。 ”［4］P148在党中央和毛泽东的支持和领导下，各城市一方面集中力量，改善劳动人民聚居区的路灯、给水站、下水道等基础设施；另一方面，还投入巨资，从1951年起开展大规模地修建居民住地的工作。城市基础设施的恰当管理，维护了人民群众的根本利益，使党和人民政府得到了广大人民群众的忠心拥护。

（三）要从实际出发遵循节约的方针

1953年我国开始实施第一个五年计划，社会主义工业建设的大规模开展，要求城市的基础设施也相应地发展，但却出现了不顾我国经济条件而乱建超标准住宅楼、办公楼和重复建设的不良现象。毛泽东和周恩来认为一些设计条件是过高的，不合乎新中国的水准，我们不能指望城市的基础设施能保持几百年，浪费是绝对不许可的。毛泽东总结：“1955年提倡过节约，重点是在非生产性的基本建设中反对了过高的标准，在工业生产中节约原料，成绩很大。 ”［8］P239—240根据毛泽东的指示，1955年7月中共中央发出了《关于厉行节约的决定》，同时国务院也下达了《关于一九五五下半年在基本建设中如何贯彻节约方针的指示》。

毛泽东关于城市管理的思想是极其丰富的，他在这些方面的许多卓越见解和有力措施，使建国初期的城市管理达到了可观的水平，保证了城市各项建设事业的发展和人民生活的安定。这对全面建设小康社会的进程中改善城市管理，构建和谐城市，仍有深刻的启示和借鉴意义。

［1］毛泽东选集（第 4 卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［2］薄一波.若干重大决策与事件的回顾（上卷）［M］.北京：中共中央党校出版社，1991.

［3］陈辉、谢世诚.建国初期城市居民委员会研究［J］.当代中国史研究，2002，（4）.

［4］毛泽东文集（第 6 卷）［M］.北京：人民出版社，1999.

［5］上海解放初期反盗匪斗争的回顾和思考［J］.公安史资料,（24）.

［6］刘少奇选集：上卷［M］.北京：人民出版社，1981.

［7］何光主编.当代中国的劳动力管理［C］.北京：中国社会科学院出版社，1990.

［8］毛泽东文集（第 7 卷）［M］.北京：人民出版社，1999.

［9］毛泽东、周恩来关于卫生防疫和医疗工作的文献选载［J］.党的文献，2003.（5）.

［10］毛泽东文集（第 8 卷）［M］.北京：人民出版社，1999.

［11］建国以来毛泽东文稿（第 7册）［M］.北京：中央文献出版社,1992.

［12］顾龙生.毛泽东经济年谱［M］.北京：中共中央党校出版社,1993.