中美两国代议制度之比较

陈刚文玉

（南昌大学 江西南昌 330031）

“代议制度，也称代议制或代议民主制，是直接民主制的对称，是现代国家广泛实行的政治统治形式，强调由公民选举产生的代表组成国家权力机关，行使管理国家事务的权力。”［1］P215现代民主国家广泛采用代议制，其中以中国的人民代表大会制和美国的议会制最为典型。由于两国历史文化背景、社会意识形态等方面的不同，这两种代议制度，无论是在形式上还是在实质上都表现出了一定的差异。

一、组织原则与职权上的差异

按照马克思恩格斯的经典论述，无产阶级国家应当按照“议行合一”的原则来组织国家政权。中国的人民代表大会制度即体现了这种原则。“议行合一”的思想最先由卢梭在《社会契约论》中提出，马克思在吸收卢梭思想和巴黎公社的实践经验后发展、完善了这种思想。“‘议行合一’体制的根本特征是：人民选举产生并加以监督的代表机关，既行使行政权又行使立法权，甚至包括最高审批权和最高检察权”。［2］在我国就表现为，全国人民代表大会统一行使国家权力。按照宪法和有关法律的规定，全国人大的职权可以归纳为最高立法权、最高任免权、最高决定权、最高监督权以及全国人大认为应当由它行使的其他职权。

美国的议会制是按照“三权分立”的原则组建的。这种思想最先由洛克提出，后经孟德斯鸠完善，其主张将国家权力分为不同的部分，交由不同的机构行使。在这种原则的指导下，美国的国家权力分为立法、行政和司法三个部分，分别交由国会、总统和法院行使，各个权力部门之间既相互独立又相互制约，国家没有真正意义上的最高权力机关。按照美国“三权分立”的组织原则，国会主要掌握立法权。但除了立法权外，国会还享有财政权、调查权和弹劾权。财政权即所谓的“钱袋权”是国会制约总统的重要手段，法律规定，联邦政府的收支必须严格限制在国会同意范围之内，没有国会的拨款，联邦政府就无法运行。

美国国会可以通过“钱袋权”来监督政府，而我国政府集财政的预算权和决算权于一身，各级人大对政府财政预算审批监督存在不同程度的“程序合法、实质虚置”，这样就很容易造成建设项目重复、财政浪费的危险。因此，应该加强人大对政府的财政控制力度，管好“钱袋子”，用好纳税人的钱。

二、组织结构上的差异

邓小平说：“我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”［3］全国人民代表大会统一行使最高国家权力。但由于全国人大代表总数较多，且绝大多数是兼职的，大多数时间里他们都要回到自己的岗位上。为了解决这种人大代表数量较多，不便于经常开会，会期又短，不能及时、有效发挥最高国家权力机关作用的问题设立了人大常委会。人大常委会对人大负责,受人大监督，它在全国人大闭会期间，行使宪法和法律规定的职权，制定法律、做出决定并监督其实施。

美国的国会实行“平衡的两院制”，即国会两院权力相当，共同享有立法权。“国会的两院制一部分地源于“康涅狄格妥协”，它力图平衡众议院所体现的人口大洲的优势和在参议院中得到满足的小洲对平等决策权的要求。［4］此外，两院制结构还基于另一种考虑，即通过两院结构的相互制约，起到控制众议院的作用。“美国的制宪者们将参议院誉为“智慧之院”，认为其主要功能是在于“冷却”众议院表现的民众激情，有效的制约和平衡众议院。”［1］P218国会也设立常设委员会，但它是工作机构，不能做出任何有法律效力的决定。

三、组成人员上的差异

中国人民代表大会的组成人员称为人大代表；美国国会两院的组成人员称为议员。我国的全国人大代表和美国的国会议员在资格、构成、产生和任期等方面都有所差异

1.资格上的差异。我国宪法规定：凡年满十八周岁的中国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、财产状况等都有选举权和被选举权 （但依法被剥夺政治权利的人或患有疾病而不能行使代表权利的人除外），这就使我国99%以上的成人都有选举权和被选举权。美国宪法规定：任何年龄满二十五岁，取得美国公民资格满七年，于某州当选而并为该州居民者，都可以担任众议员；任何年龄满三十岁，取得美国公民资格满九年，或于某州当选并为该州居民者，都可以担任参议员；但精神病患者、无行为能力、严重刑事犯罪者、被剥夺政治权利的除外。

2.构成上的差异。我国的全国人大代表人数较多，总额不超过3000人，且多是兼职的。全国人大代表和其他国家机关官员可以“相容”即二者可以相互兼任，但法律规定人大常委会组成人员必须是专职的且不得担任行政、审判、检察机关的职务。多年来官员代表在人大代表中所占的比例较高，引起了不少的争议。美国的国会议员的人数较少，是职业的、专门的职务。国会、总统和最高法院不允许有人事上的重合即实行“回避政策”，除副总统担任参议长外，其他任何政府官员和司法机关人员不得同时担任议员。根据美国宪法，按各州人口比例选举产生众议院议员435人，按每州2人选举产生参议院议员100人。当选议员的人以律师所占的比例最大，其次是企业家和银行家，来自工人阶级的代表很少。

3.产生上的差异。由于现实国情的制约，全国人大代表还不能完全由直接选举产生。我国选举法规定，全国人大代表是按省、自治区、直辖市、特别行政区和军队由间接选举和差额选举产生。选举经费由国库开支，这样就保证了选举的公正性，杜绝了金钱政治。美国宪法规定，国会议员均由直接选举产生。参议院代表州，由50个州不论大小，各出2名构成；众议院代表人民，按各州人口占全国人口的比例分配至各州直接选举，但每个州至少应有议员1名。在美国，议员选举的费用巨大，平均每位议员的选举要花费上百万美元，其选举经费的主要来源是候选人本人既家族，以及社会各界的捐款。

4.任期上的差异。我国全国人大代表的任期为每届五年，可以连选连任。美国国会参议员任期为6年，每届国会届满时改选1／3，但同一个州选出的两名参议员不得同时届满。众议员任期与国会任期相同，每两年全部改选。

四、人大代表（议员）与选举单位（选民）的关系上的差异

“在马克思主义观点看来，能不能对代表实行监督罢免，是议会的真民主与假民主，完全民主和不完全民主的一个重要标志。”［5］根据马克思主义的理论，社会主义国家都建立了罢免制。我国选举法规定：全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督，选民和原选举单位有权罢免自己选出的代表。

美国议员独立行使职权，一旦当选则不受选民罢免，除非犯罪。因为他们主张议员是代表全体人民意志和利益的，议员应该本着自己独立的能力和意志行使权力。如果给予人民罢免权，就势必造成选民利用罢免权来威胁议员，造成议员的意志受到外力的左右，而不能做出客观公证的判断。

我国法律虽然规定了选民和选举单位对代表拥有罢免权，但在现实生活中，这种权力应用的还比较少。往往是当代表触犯法律时，才会被相关部门提起罢免，这只是“被动的罢免”。而选民和选举单位积极主动地罢免不称职、无能力的代表，还很少见。之所以会出现这种情况，主要在于没有建立起选民与代表的责任关系，代表们有权无责，没有受到选民和选举单位的监督。为了进一步密切代表与选民的关系，应借鉴美国“议员向选民报告工作”的制度，代表就自己的成绩向选民大会作报告，并接受选民的质询。并推广“选民评议代表制度”，选民就代表的成绩进行评议，对没有履行好职责的代表要勒令其“下岗”，使选民的监督和罢免权落到实处。

五、与执政党关系上的差异

一个国家的政党和政党制度与该国的代议制度有着紧密的联系。然而由于特定的历史和现实原因，中美两国执政党与代议机构之间的关系表现出了较大的差异。

在中国，是先有中国共产党，然后才有全国人民代表大会，党缔造了人民代表大会。党在人民代表大会中的领导地位是法律规定的。人民代表大会的工作必须坚持党的领导，这种领导主要是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对人大的领导是通过在人大常委会中设立党组实现的,人大常委会党组贯彻党委的决议，向国家权力机关提出政策建议，通过法定程序使党的政策上升为国家意志，成为国家法律。

在美国，是先有议会，后有政党，政党是在议会派别斗争中孕育诞生的。美国的执政党是指总统所在的党派，由于总统选举和国会选举 “不挂钩”，所以执政党不一定是议会的多数党。政党在议会中的地位也不是法律规定的，而是通过竞选实现的。因此，美国的议会选举就成为党派之间较量的舞台，政党只有获得了多数的席位，才有可能使有利于本党的议案在国会中通过。如果执政党在国会选举中失利，就会造成国会对总统的牵制，若执政党获胜，就会实现总统和国会密切合作的双赢局面。在美国政党作用的发挥，主要是通过议会多数党领袖和议会党团实现的。

美国的议会制度从确立到现在已有二百多年的历史，其在工作程序化、规范化，设置内部议事机构，立法与监督等方面都积累了丰富的经验，其中的许多方面也正是我国人民代表大会制度所欠缺的。因此，我们既要毫不动摇地坚持人民代表大会制度，也要立足国情，学习和借鉴美国议会制度的合理因素，推动社会主义代议制度又好又快发展。○

［1］常士訚.现代国家及其政治制度：东亚与西方［M］.北京:中国社会科学出版社,2008.

［2］浦兴祖.中华人民共和国政治制度史［M］.上海：上海人民出版社，2005.47.

［3］邓小平文选(第 3 卷)［M］.北京:人民出版社，1994.220.

［4］施密特，谢利等.美国政府与政治［M］.梅然译.北京:北京大学出版社，2005.238.

［5］本刊选编.人民代表大与外国议会［J］.云南人大,2009(08).