论欠发达地区农村公共文化服务体系建设的基本原则

刘汉一 刘圣兰

（江西农业大学 江西 南昌 330045）

一、欠发达地区农村建设公共文化服务体系的历程与现状

党和政府历来高度重视文化事业，尤其是农村文化事业的发展。在人民公社时期，即便在欠发达地区的农村，虽然经济相当落后、农民物质生活贫乏，文化活动却开展得轰轰烈烈，业余剧团或文艺宣传队在各地都有组建。各种民间传统艺术形式，如舞龙、舞狮、地方戏等都有经常性的演出和展示。那时的农村文化与城市文化相比较，差距并不大，有的甚至比城市还更活跃。农村文化的繁荣，直接原因在于政府的重视。这种重视在劳动分配体制上得以充分体现：农民只要是组织宣传队或者业余剧团，都可以记工分，其报酬和所有同等劳力一样，甚至在误工期间还可以领到额外补助，待遇上没有后顾之忧；凡是从事文艺活动、宣传演唱所需要的经费，都可以在大队一级的公益金项目中予以报销。开展文化活动有待遇，文化活动经费有来源，农村公共文化服务体系在政府包揽体制下使农民的基本文化权益得到了保障。

改革开放以后，农村公共文化服务体系发生变化，农村文化事业曲折发展。1982年第五届全国人民代表大会第五次全体会议所作的《关于第六个五年计划的报告》中提出：六五（1981—1985）期间，要“基本上做到市市有博物馆，县县有图书馆和文化馆，乡乡有文化站”。1984年《国务院办公厅转发文化部关于当前农村文化站问题的请示的通知》指出，“明确文化站的专职人员编制，注意改善他们的待遇。为了完成文化站所承担的任务，应当逐步做到每站配专职人员一人，由文化事业经费供给。他们的工资、福利等与文化馆干部同等对待。文化站的事业编制由地方解决。”“地方财政对文化站的经费补助，随着经济的发展，根据地方财力的情况，也应逐步增加”。由于中央的高度重视，20世纪80年代至90年代初，农村文化进入了一个全新的发展时期。这时期，全国大多数地方包括欠发达地区农村，基本上都建立了市、县、乡三级文化服务站，尤其是组织人事部门逐渐解决了农村基层文化站一站一编的问题，基层文化服务专职人员的工资待遇、活动经费得到保证。农村公共文化服务体系中重要的环节——基层文化阵地得到加强，基础文化设施建设开始起步，农村文化进入一个新的繁荣时期。

但是，从90年代中期开始，随着新的政府机构改革和财政管理体制改革的进行，文化管理体制改革没有及时跟上，刚刚起步的农村公共文化服务体系遭受严重打击，农村文化事业跌入低谷。一方面，各地农村在重视经济发展的同时，普遍忽视文化事业发展。尤其是欠发达地区农村，发展经济成为当地政府的头等大事，“人、财、物”各种资源都投向能够最快、最大体现经济效益的部门，以社会效益为核心的文化事业被“边缘化”，农村文化事业投入严重不足。很长一段时期，不少地区由于财力问题，除了文化系统在编人员的人头经费列入财政预算外，其他文化事业经费，例如文化基础设施建设与维修经费、群文活动经费等都未列入财政预算，直接导致农村文化基础设施建设严重落后。

另一方面，农民参与文化建设的积极性受到影响，因为不仅投入没有经济效益，相反还可能影响正常的劳动收入。税费改革以前，政府组织开展乡村文化活动，参加的人员还可以计义务工，税费改革后取消了义务工，农村文化活跃分子的积极性受到打击。

近年来，随着科学发展观的贯彻落实，农村文化事业迎来了新的春天，农村公共文化服务体系建设受到高度重视：2005年11月，《中办国办关于进一步加强农村文化建设的意见》〔中办发（2005）27号〕给农村公共文化服务体系的建设提供了政策保障；2005年12月，《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》〔中发（2006）1号〕给农村公共文化服务体系建设指明了具体的方向；2006年9月，中办国办颁布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，对建设农村公共文化服务体系提出了明确具体的要求，进行了全面细致的安排；10月，中国共产党第十六届六中全会通过的 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决议》为重点投入农村公共文化服务体系建设作出了明确规定；2007年7月，中共中央政治局召开会议，研究加强公共文化服务体系建设，提出要坚持把建设的重心放在基层和农村，着力改善农村和中西部地区公共文化服务网络。此后，国家发改委、财政部、文化部和各省、市、自治区都出台了一系列的措施和文件。

国家政策措施的到位，使建立农村公共文化服务体系有了最基本的保障。一些经济发达省份依托财力优势，通过加大资金投入、建设完善基层文化设施、开展“送科普、送电影、送戏下乡”行动、建设“信息共享工程”等具体措施，使农村公共文化服务体系迅速得以恢复，并在新的基础上有了新发展。然而，与发达省份提出要“率先全面构建农村公共文化服务体系”相比较，中西部欠发达地区则任重道远。如何结合本地区政治、经济、文化、社会发展实际，构建有本地特色、操作性强、可持续发展的农村公共文化服务体系，还有许多理论与实践问题需要探讨。

二、欠发达地区农村建设公共文化服务体系应坚持的基本原则

1.政府主导的原则。

公共文化服务体系是政府举办的、非营利的、普及文化知识、传播先进文化、保障公众基本文化需求的各种文化组织和文化服务的总和。这一体系的主要特征是公益性。“政策调节，市场监管，社会管理，公共服务”是社会主义市场经济条件下新型政府应承担的主要职能，为大众提供公共服务是其中一个职能。公共文化服务是政府提供的公共服务的重要组成部分，建设公共文化服务体系又是政府公共服务的重要方面。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出，在健全公共文化服务组织体制和运行机制方面，“各级政府要发挥主导作用，加强对公共文化机构的指导、监督，并从资金、设施、场地、机构、人员等方面，保障公共文化设施正常运转和功能的充分发挥。”这一原则要求，对欠发达地区农村建设公共文化服务体系至为重要。

当今世界，公共服务理念风靡全球，市场经济发达的国家兴起了新公共管理运动，其主要内容就是在传统的、政府主导的公共服务领域引入市场机制，以期改进和提高公共服务的质量。我国公共文化事业的机制改革可以借鉴国外新公共服务理念，但绝不能照搬照抄国外新公共服务体系构建的经验，简单地依赖市场。在我国，尤其在欠发达地区农村，文化产品和文化服务还是“稀缺资源”，如果完全依靠市场机制提供，必然导致产品和服务价格昂贵，农民群众无法享受带来的好处，从而背离公共文化服务的公益性理念。新一轮文化体制改革的一个重要特征，就是将文化部门分为公益性文化事业和经营性文化产业，而对公益性文化事业改革的主要内容就是要加强政府主导、增加投入。绝不能简单认为文化体制改革就是推向市场、给政府减负，恰恰相反，强化公共文化服务体系建设，更要突出政府主导原则。

坚持政府主导原则，有利于在公共文化服务体系建设中体现社会公平。目前，我国城乡公民之间的文化权益不公平现象十分突出：城市居民文化生活比较丰富，享受着各种高水准的文化消费；而农村群众的文化生活相当贫乏，欠发达地区农村相当一部分农民享受不到基本的文化生活。这种城乡公民之间的文化权益不公平现象导致了农民生存心理的严重失衡，成为构建和谐社会的障碍。构建农村公共文化服务体系，是实现和保障农民群众基本文化权益、促进社会和谐的战略措施。总体来看，我国已进入了以工促农、以城带乡的发展阶段。只有在政府的主导下，公共文化服务体系的建立才能实现向农村倾斜、向欠发达地区倾斜、向贫困农民倾斜，使农民群众普遍享受公共文化服务带来的好处。

坚持政府主导原则，有利于公共文化服务体系建设的可持续发展。构建公共文化服务体系，不是单纯地搞设施建设，也不是单纯地搞几项活动，而是要形成多层次、多样化的覆盖网络，使文化产品、文化服务能够惠及广大群众。公共文化服务体系的建设，一方面需要经过一个长期建设的过程，另一方面要求为人民群众保持稳定的、长久的服务。欠发达地区农村由于经济发展较慢、基础薄弱，公共文化服务体系建设更是一项长期性、艰巨性的历史任务，需要政府将其列入规划、形成制度，并在此基础上研究制定和完善相关法律，保障政府公共财政对公共文化体系建设的投入不断增长。只有在政府主导下，才能改变以往在农村公共文化建设和管理上的随意性、人为性状况，避免建设过程中的时紧时松、大起大落。

2.农民主体的原则。

当前，在党中央、国务院的高度重视下，欠发达地区各级政府对农村公共文化服务体系建设开始采取一系列具体措施，也取得了一定的成绩。但是，在如何调动农民参与的积极性方面还存在不少问题。比如，近年来，不少地方政府注重为农民送戏、送书、送科技，这种专项活动有一定的效果，但在实践中存在两个不足：一方面，从内容上看，送去的文化产品不一定符合农民的需要。勿庸讳言，现在有不少文化产品的制造者、提供者、传播者，只把眼光主要放在反映都市生活上，并不熟悉农村、了解农民，又不深入乡村进行调查研究，想当然地描写农村的情况，以自己的需要来揣摩农民的需要。这种“闭门造车”生产出来的东西，根本不符合农村实际，自然不受农民欢迎。另一方面，从形式上看，这种文化服务很难把文化送到所有村，即使送到了村，也往往是“蜻蜓点水”，难以从根本上解决农民的“文化温饱”。而且对农民来说，这样一种“喂食”式的帮助，可供农民选择的余地不大，参与的热情也不高，解决问题的关键在于确立农民主体的原则。

农村公共文化服务体系的主要功能就是为广大农民群众提供必须的文化产品和文化服务。农民是农村公共文化服务体系建设的实践者和受益者，是农村公共文化服务体系建设的主体。农民主体的原则，决定了农村公共文化服务体系就是要为农民服务。构建农村公共文化服务体系，必须以满足农民的文化生活需要为根本出发点，使文化产品和文化服务与农民的生产劳动、生活方式相适应，与农民群众的接受能力相适应。新中国成立以来，尤其在改革开放初期，众多的文艺工作者深入农村，创作了大量文艺作品，为农民群众提供了丰富的精神食粮。那时的文艺作品说的是农民的语言，反映的是农民身边的事情，让农民感到亲切自然，使农民群众在享受基本文化权益的同时，感觉自己处于中心地位而非边缘地位。今天，构建农村公共文化服务体系，更应该继承和发扬优良传统，找准农民的真实需求，提供农民需要的文化产品。有调查表明，在欠发达地区的农村，农民群众最需要的是致富信息、农业科技、卫生保健知识等。政府如果不做调查研究，只是热热闹闹地送几台戏下乡，难免被认为是做表面文章，达不到实际的效果。

农民主体的原则，决定了农村公共文化服务体系必须充分发挥农民的主体作用，让农民成为文化产品的创造者、文化服务的提供者，以满足农民群众日益增长的多样化的文化需求。上世纪90年代以来，农村公共文化服务体系建设出现的困境，根本原因就在于忽视了农民作为文化创造主体的作用。在农村文化创造、传播过程中，农民成为旁观的局外人、简单的接受者，这种身份造成农民对文化建设的冷漠。事实上，农民需要文化，文化更需要农民。要大力发展农村民办文化，使农民群众成为农村文化建设的主体。要积极扶持热心文化公益事业的农户组建文化大院、文化中心户、文化室、图书室等；支持农民群众自筹资金、自己组织、自负盈亏、自我管理，兴办农民书社、集（个）体放映队等；大力扶持民间职业剧团和农村业余剧团的发展；支持农民从事农村特色文化产品开发和文化服务。在欠发达地区的农村，由于政府财政投入有限，构建公共文化服务体系尤其要重视发挥民办文化的作用，拓展文化产品和文化服务提供渠道，丰富文化产品和文化服务内容。

［1］曹爱军，方晓彤.新农村公共文化服务系统构建研究［J］.农村经济，2010，（2）.

［2］曾崇碧.西部农村公共文化建设问题及对策［J］.重庆教育学院学报，2009，（4）.

［3］卢华东.政府构建农村公共文化服务体系的原则与任务［J］.社科纵横，2009，（7）.