“六五”普法成效机制创新研究

杨柳青,许 晋

(1.四川省犯罪防控研究中心,四川绵阳 621010;2.西华师范大学法学院,四川南充 637009)

“六五”普法成效机制创新研究

杨柳青1,许 晋2

(1.四川省犯罪防控研究中心,四川绵阳 621010;2.西华师范大学法学院,四川南充 637009)

以前的普法存在普法利益上官民差异大,普法行为上官民协调性弱等问题。“六五”普法,应按社会效益最大化原则配置普法资源,以行为动力原理为指导,激发参与普法者向普法的社会效益最大化方向自觉地长期地持续努力。“六五”普法,应把社会主义法治理念的广泛传播和普遍确立作为首要任务,把依法监督公权力正当行使的公民能力培养作为重点,应充分发挥法学院校的普法功能,增强中小学的普法辐射效应,鼓励参加法律自学考试,撤销专门的普法机构或依法治理机构。

普法成效机制;效益最大化;行为动力原理;法治理念;公民能力;法学院校

一、普法成效机制在实践中存在的问题

曾在南江县某乡镇司法所工作的一名公务员讲过他们如何普法:找一些人照答案填写一些答卷后就去领取普法经费了。难怪笔者从该县大河镇天平山村村民戈淑华2007年3月被杀一案的处理中,深感当地老百姓法律意识普遍淡薄,法律知识十分缺乏,令人非常忧虑。该案本是故意杀人案,案情并不复杂,但当地警方把它搞成了“自杀”案。该案的相关证据和笔者对该案的法律分析意见,在jiangniu47的博客相册中可以阅读。令人疑惑的是:笔者要求拍摄、复印该案的一些并不涉及国家秘密或个人隐私或商业秘密的证据,被当地警方拒绝。死者的近亲属、多名如实作证的村民、被害人一方的代理人,或因如实作证或因强烈要求伸张正义,先后受过当地警方威胁。究其原因,是该案的办案利益在当地呈官民迥异的格局。案发地村民们普遍强烈要求严惩凶手,但当地官方办案人员却想掩盖真相,粉饰太平。经过“五五”普法,当地村民们对我国早在1979年就颁行的《刑事诉讼法》了解多少?据调查,村民们普遍对该法律非常生疏,以致官方办案人员很容易忽悠被害方和其他村民,如解剖尸体时公安局的法医违法地呵斥围观的村民走开。该村10年前一妇女被打死也被官方以服毒自杀结案。造成这种状况的一个重要原因是村民们普遍认为只要自己知道刑法的规定,不触犯刑法就行了。至于刑事案件怎么办理,那是政府的事,一般与自己无关。他们没有意识到政府机关是否依法办理刑事案件,需要老百姓依法监督,否则,公权力就会违背民众利益而运行;他们没有认识到刑事诉讼法在很大程度上是为防止刑事诉讼的公权力被滥用而制定的。

普法走过场以致严重妨碍我国法治建设的现象较普遍。厦门市司法局普法依法治理工作处处长薛红指出:在很多地方,普法依法治理工作机构设置及其工作方式,存在着严重浪费社会资源的形式主义,“严重地违反了社会主义法治的要求,起到了削弱或破坏社会主义法治的作用”[1]493。为何如此?从普法利益来看,中央高层与民众是一致的。但一些地方官员就不同了。如果说中央高层是代表人民利益而推进普法工作,那么,一些地方官员的普法利益就背离了中共所代表的人民的利益。这部分官员喜欢为自己的“政绩”搞作秀式普法,甚至害怕老百姓拿起法律武器监督他们,妨碍他们搞腐败,所以他们并不真正追求与中央高层一致的普法的社会效益最大化。在腐败严重的地方,因为腐败官员以权压法,以言代法,导致老百姓在法律被践踏的残酷事实面前对法律权威缺乏信心,怀疑法律的正义力量,对法治态度冷漠。于是在基层,官民的普法行为就不容易协调一致。

二、如何创新“六五”普法的成效机制

(一)观念更新,理论创新

扎实推进普法,提高普法成效,对依法治国,实现长治久安、社会和谐、民众幸福,意义十分重大而深远。针对上述问题,如何改进我国“六五”普法的成效机制?首先要更新观念,搞理论创新。

1.要承认不同主体之间普法利益有差异。同样是违法犯罪,有人是明知故犯,有人是法盲“触电”,二者在普法利益上必有差异。2010年4月3日,中央电视台新闻栏目播报:江苏省三友“造假上市”严重损害中小股东利益一案已经立案。立案前,当地工商、税务等十多个部门都知道三友造假,但竟然没有一个部门揭发。该案给我们的最大启示是:地方党政机关及其官员追逐的利益同法律体现的人民利益确实未必一致。“政府官员会用他们的权力最大限度地追求自己的利益,必须设计出能够制约他们的权力和他们在权力范围内行为的法律-制度规则。”[2]33政府官员用公权力最大限度地追求自己的利益,有些是正当的,有些是不正当的。只有用监督权力正当行使的法律制度规则,才能使他们用权力追求的利益最大化具有正当性。要大大提高普法的社会效益,我们就应当明确承认:普法的国家利益与地方党政机关、地方官员追逐的普法利益,难免有差异。以此为出发点,才能使普法资源的配置更有利于社会效益最大化,而不致出现地方官员的普法利益最大化是违背民众利益的。

2.变官方“主动”普法为民众自觉学法。普法最大的阻碍在于党政机关及其公务员不依法办事。目前,我国地方党政机关的公务员有法不依现象很严重。这大大削弱了老百姓主动学法的热情,以致相当一部分老百姓认为法律基本上是官治民的工具而已,只要自己不犯罪,学不学法律对自己的生活都没有多大影响。“各级各类国家机关各司其职、严格执法的过程,就是对社会最好的普法。”[1]492如果公务员总是依法办事,那么老百姓就会真切体验到法律的权威,从而由衷地信赖法治,他们就会自觉学习法律,积极运用法律。所以,普法的理念,应从过分依赖主要靠官方造势、“主动”灌输,转向主要靠官方做好示范、百姓主动学习。只有普法模式从“被动灌输式”向“主动吸取式”转变,才能尽快提高全民的法律素养,更好地适应建设和谐法治国的需要。

3.以行为动力原理为指导改进普法的成效机制。以行为动力原理为指导,协调好普法方面的国家利益、社会利益和个人利益,使三者和谐共生,总值最大。行为者的行为动力源于其追求自身利益最大化,行为者的行为动力大小=行为收益/行为成本。这就是行为动力原理。如何调控不同主体的普法行为,使其不仅不背离国家利益和社会利益,而且有助于国家利益和社会利益最大化?那就要通过增减普法行为带给行为者的成本或收益来实现。作为社会主义国家,我国的国家利益与人民根本利益是一致的。但我们不得不承认官民之间在普法利益上确实存在差异。如何防止官方的普法在地方各级异化为违背公共利益的私利演绎?根本途径是把老百姓作为普法的主体,使其真正从普法中明显获益,从而激发其主动学习法律的积极性。“消费者在同态度对象发生联系时,具有寻求最大受益、最小受损的行为倾向。受益最大,受损最小,对需求的满足程度最高;满意度最高,便产生最为肯定的态度。反之,若消费者需求得不到满足甚至受罚,则会产生否定的态度。”[3]143-144既然普法、学法同商业领域的消费一样都要花时间、钱财和精力等成本,人们就必然有相应的收益衡量,以便决定自己是否参与以及怎样参与普法、学法。所以,普什么法,怎样普,须从老百姓的现实需要出发,由他们的满意度来决定,而不应当由官方一厢情愿地“自编自导自演”。

(二)措施创新,提高实效

1.大张旗鼓地宣传普法的根本目的是维护公民合法权益。如果片面强调普法的目的是强化老百姓的守法观念,无疑会使一部分民众因为看到某些官员长期逍遥法外而对普法反感。每个人最关切涉及其自身权益的事。因此,引导公民认识到普法的根本目的是最大限度地维护其自身直接的或间接的、近期的或长远的合法权益,这应当是“六五”普法宣传工作的着眼点。今后普法要以最大限度地维护公民合法权益为突破口。使公民牢固树立法律权威的最生动有效的方法莫过于公民感到其合法权益切实受到法律保护。“六五”普法,要针对不同公民向其宣传他生活中常用的法律知识,提高其法律意识,增强其依法维权的能力,特别要增强其对公权力是否正当行使的公民监督能力。在开展法治宣传的过程中,向农民普法,“送法下乡”,不能仅停留在印发资料,宣传法律的具体规定,停留在使农民知道他们应该做什么,不应该做什么,而要使农民们懂得法律赋予公民的权利有哪些,党政机关和公务员的法律义务有哪些,公民权利被侵犯后如何救济。尤其是要通过反腐败的典型案例使农民们确信法律权威神圣不可侵犯。通过学法用法,使他们确信法律对维护合法权益、构建和谐社会确实非常重要。这样,法律意识觉醒了,才会有维护合法权利的行动;如果法律意识尚未觉醒,就很难拿起法律武器来保护自己。

2.鼓励法学院校发动师生为百姓提供法律服务。“普法工作是一项深入浅出的崇高工作,而在法律上能做到深入浅出,首先要求普法工作者要有深入理论的法律功底和深入实际的工作能力。”[1]492法学院校既有法学理论资源优势,又有学生寒暑假能够深入其家庭所在社区实际的便利,完全可以在法学教师的指引下很好地磨练法学专业学生的法律工作能力。如果这样,就有助于减少一些学生为应付假期作业检查而抄袭或找人代写社会调查报告之类的形式主义做法。当然,这要靠地方党政予以支持。法学专业的学生为百姓提供法律服务,自己可以从中获得实实在在的正当利益,促进和谐法治国的构建。他们可以获得哪些正当利益?体察了民情,积累了经验,磨练了能力,还可能获得当事人的报酬。不用再担心无律师资格代理诉讼收取报酬了。2007年修订后的《中华人民共和国律师法》取消了原《律师法》第46条关于未取得律师执业证不得为牟取经济利益代理诉讼的规定,也就是说修订后的《律师法》已经默认当事人和代理人之间基于信赖利益而相互支取报酬。法学教师应当明确地对学生讲,按现行《律师法》,学生即使未取得律师执业资格,也可以公民身份代理诉讼收取报酬。当然,前提是务必对当事人合法利益依法尽职尽责地维护。如果这样,就必然有利于激励法学专业的学生代理诉讼,帮助老百姓依法维权,在用法中切实提高普法实效。我们不得不正视的一个事实是:目前,中国确实有相当一部分律师唯利是图,基本丧失了对法律正义的职业责任感。相反,法学专业的学生在法学院校的培育下,在法学教师精心指导下,认真努力,对绝大多数案件的代理,能够达到不比律师代理的社会效益差的水平。如果法学专业的学生普遍参与诉讼、调解、提供法律咨询等法律实践活动,如此普法,论社会效益,肯定比某些官方对老百姓的作秀式“普法”要好得多。法学院校在布置学生假期社会实践任务时,应当注重法学专业技能的培训,制定相关的社会实践规范细则。这样的规范,应当有利于防止学生出于应付交差而从网上下载或从书上抄袭文章冒充自己的实践成果,应当有利于激发学生积极参与普法的实践欲望。法学院校要把相关的社会实践规范细则告知学生参与实践的单位,由该单位号召其成员配合落实。

3.改进中小学法制教育,增强其普法辐射效应。充分发挥中小学的普法辐射效应,对推进依法治国具有重大意义。但是,据笔者调查研究,目前我国中小学法制教育存在较严重的课堂教学脱离学生实际生活的倾向,在教学中对学生讨论重视不够。今后,应当加强对中小学思想政治课教师的法律教育技能培训,指导他们改进教法,把法律课上得密切联系学生的实际生活,指导他们如何引导学生向家人、邻居普法。建议各省、直辖市、自治区都把法律常识纳入升学考试,以提高中小学生学法的积极性。这对培养公民正确的法治观和权力观,提升我国的政治文明,增加依法治国的成效,有巨大作用。权力腐败是阻碍我国法治建设的主要因素,也是我国政治文明建设中的顽症,对付它,在根本上要靠通过教育大力塑造公民健全的高尚的人格以减少权力腐败。即使在权力制约机制相当健全、司法公信度非常高的美国[4]217,曾任联邦最高法院大法官的本杰明·卡多佐也认为:从长远看来,“除了法官的人格外”,“没有其他东西可以保证实现正义”[5]6而能够促使官员人格高尚的根本力量在于民众对公权力的监控。“六五”普法,应把社会主义法治理念的广泛传播和普遍确立作为首要任务,以“法是民治的手段而非治民的工具”为理念,改革中小学的法制教学内容,大力培育公民依法监督公权力的政治文化。

4.鼓励民众参加法律自学考试。对不同文化层次的公民自学法律,通过国家法律专业大专或本科自学考试的,给予不同层次的奖励和表彰,以此提高老百姓学习法律的热情。

5.撤销专门的普法机构或依法治理机构。针对上文述及的薛红指出的“在很多地方,普法依法治理工作机构设置及其工作方式,存在着严重浪费社会资源的形式主义”之弊端,笔者主张撤销专门的普法机构或依法治理机构,把因此节省下来的资源配置到学校,通过主要由老百姓评价的考核机制,促使学校扩大普法资源使用的社会效益。

[1]薛虹.关于对普法依法治理工作及其机构设置的理性思考[C]//中国社会科学院文献信息中心.坚持科学发展观构建和谐社会:第一卷.北京:红旗出版社,2007.

[2]杨光斌.政治学导论[M].北京:中国人民大学出版社,2007.

[3]王毅成.消费者行为学[M].武汉:武汉工业大学出版社,2000.

[4]刘智峰.走向司法公正——司法腐败纪实[M].北京:中国物资出版社,1998.

[5][美]本杰明·卡多佐.司法过程的性质[M].苏力,译.北京:商务印书馆,1998.

(责任编辑张佑法)

D911.04

A

1007-7111(2010)12-0037-03

2010-10-14

四川省教育厅人文社会科学重点研究基地——四川省犯罪防控研究中心立项资助的“被害人利益保护与防控犯罪”课题(FZFK06-16)的一部分。

杨柳青(1968—),男,法学硕士,四川省犯罪防控研究中心研究员,研究方向:刑事诉讼法学和法政治学。