电子政务建设中“信息孤岛”现象探析

郑 佳



电子政务建设中“信息孤岛”现象探析

郑 佳

福建省经济信息中心

随着社会信息化程度的不断提高,“信息孤岛”对电子政务的制约越来越突出，导致政府管理不能更好地满足社会发展的需要。从某种意义上说，电子政务的发展过程就是不断消除“信息孤岛”，实现信息互联互通、资源共享的过程。该文从“信息孤岛”的概念出发，分析了其成因及不利影响，提出了消除信息孤岛的对策。

电子政务 信息孤岛 消除

十七大报告提出要“推行电子政务，强化社会管理和公共服务”，这表明了“公共服务”是电子政务的一个重要职责，电子政务建设关系到国家安全、经济发展和社会稳定,关系到政府工作的正常运转。

1 “信息孤岛”的概念

信息孤岛,指的是一个个相对独立的不同类型的数字资源系统，不包括网上无序和自身没有控制的数字信息资源。由于各系统间相互封闭、无法进行正常的信息交流,犹如一个个分散、独立的岛屿,因此被称为信息孤岛。“信息孤岛”不仅主观规划设计和发展战略上存在认识的不可能完备性，而且还受到经济条件限制，受到各部门自身特征异化发展以求部分最高效率的局限。因此“信息孤岛”在电子政务发展过程中是不可避免的。

2 电子政务建设中“信息孤岛”现象存在的原因

2.1 体制机制分割

我国电子政务的进程是在分割的体制下走过来的,因体制分散,条块分割,各单位在资源建设上没有一个统一的规划和标准可遵循,而是各干各的,并早已习惯于各自为政的传统模式。可以说，有多少个委、办、局，就有多少个信息系统，每个信息系统都由自己的信息中心管着，有自己的数据库、自己选择的操作系统、自己开发的应用软件和用户界面，完全是独立的体系。

2.2 电子政务建设重硬件轻软件

我国电子政务的的发展是一个渐进式的过程，是随着计算机网络和通讯技术的发展从局部到整体、从小范围到大范围逐步建设起来的。通过20多年的建设，我国也在信息化方面打下了较坚实的物理基础，但由于过去对信息化的投入一直是在分散体制下大规模投入，造成了现有的信息系统都是分散、异构、封闭的系统，互相之间不能信息共享，形成了一个个的信息孤岛。而且，这些孤岛随着数据资源的增长而增大，同时也不断有新的“信息孤岛”产生。

2.3 信息资源共享观念淡薄

政府是信息资源的最大拥有者。一些学者认为，政府掌握的信息甚至达到全社会信息总量的80%。信息资源公开滞后，很大一个因素是直接或间接掌握在政府部门手中的信息资源没有及时公开，只是在信息资源的使用上迈出了第一步：收集和整理。正是由于缺乏对信息资源共享观念的认识，才使得“信息孤岛”现象不可避免而且越来越多的出现。

2.4 缺少统一的标准

各部门在不同时期分散实施建设的系统，由于在运行环境、数据库系统、信息编码规则、业务流程定义等方面执行不同的标准，成为系统无法信息共享和集成的根本原因。所采用的数据库技术从Dbase、SQL、Anywhere等小型数据库管理系统，到SQL Server、Oracle、Sybase等大型数据库管理系统都有。国外电子政务建设的经验表明，在信息资源的开发建设中，只有依据标准建设的数据库，才能够无障碍、不失真地进行流通、交换并跨系统共享数据。而为了进行网络环境的信息资源交换与共享，就必须要有一大批技术标准来指导信息系统的建设，以确保其技术的协调一致和整体效能的实现。

3 “信息孤岛”对电子政务发展的不利影响

在电子政务发展的初级阶段，“信息孤岛”现象并不明显，但随着电子政务不断发展，其影响越来越大。

3.1 信息重复

重复建设数据库不仅大大浪费了人力、物力和财力，也增加了获取信息的难度，加大了收集有用数据的成本。

3.2 影响及时获取信息

信息不能及时共享，将导致在全球化竞争中失去优势。如政府不能及时了解相关部门的重要信息，在需要迅速做出决定时就无法形成科学、全面的决策。

3.3 影响信息之间的关联

由于各部门在运行环境、数据库系统、信息编码规则、业务流程定义等方面执行不同的标准，使得各部门之间的信息无法交流和沟通，大大影响了各部门之间的合作，同时也不利于政府为大众和企业提供信息服务。

3.4 影响个体与整体之间的协调和配合

如果从信息的总量角度来讲，整体信息量仅仅是个体信息的代数堆积。但信息之所以能发挥作用，就是因为互通。越多人享用信息，信息的价值就越能得到体现。只有互通才能体现信息的价值，理想情况下，互通使得每个个体都能享受到整体的信息量，每个个体的信息量都等于总量。在政府框架下，每个公务员是个体，部门是整体；每个部门是个体，政府是整体。“信息孤岛”将影响个体与整体之间的协调和配合。

4 消除“信息孤岛”的对策

4.1 加深对信息孤岛危害性的认识

消除信息孤岛不仅仅是一个信息资源整合的问题，更主要是在思想上意识到信息孤岛对电子政务危害的严重性，才能加快消除信息孤岛的步骤。必须做好电子政务顶层设计，建立健全电子政务技术支撑保障体系，只有这样，才能彻底消除信息孤岛，提高电子政务的整体信息资源利用水平。

4.2 加强研究，做好电子政务顶层设计

国务院信息化办公室提出了下一阶段电子政务的重要任务是“抓好电子政务的顶层设计”。顶层设计的视角需要跳出局部环境的束缚和影响，站在全国互联和全网通用的整体高度上，去分析、决定电子政务中的具体决策。顶层设计的视野也已从信息系统扩展到政府体制改革、政府职能转变和政府业务与技术的结合上，是围绕电子政务项目投资和建设绩效。我们应该抓住机遇，广泛地参考借鉴国际上顶层设计活动的经验，加速我们的学习过程，降低探索成本，形成符合中国国情的具体设计思路。

4.3 建立健全电子政务技术支撑保障体系

对于电子政务建设，国家应根据电子政务的特性，理顺政府的运作流程，建立健全电子政务技术支撑保障体系。同时，应在网络基础设施、操作系统、应用与服务系统、安全技术、数据格式等方面制定统一的技术标准。可由国家授权相关部门研究开发电子政务中具有共性的系统软件。

4.4 加强培训

为了有效地消除“信息孤岛”，提高政府信息资源共享能力，使电子政务更能发挥出自己的经济效益和社会效益，应对政府部门的信息化主管以及骨干人员进行培训，使他们了解信息资源整合的意义，掌握电子政务顶层设计和支撑保障体系建设的知识。

5 结语

著名经济学家吴敬琏在题为《电子政务：用信息化手段推进社会主义民主政治建设》的演讲中指出，“电子政务必须与政治体制改革、社会主义民主政治建设相配合，否则即使投入再多的资金，也不过是多了一张漂亮的皮毛而已，这样的电子政务最终只能沦为信息孤岛”。如果没有采取体制改革措施就投入资金建设电子政务网络，也只能建成一个“没有任何用处的网络”。

中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,提出要贯彻党的十七大关于加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，着眼于推动科学发展、保障和改善民生，在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制。大部门体制应是告别电子政务建设中“信息孤岛”现象的一个起点。

[1] 胡河宁,陆文冕.信息孤岛与电子政务[J].价值工程,2004,(7):121.

[2] 徐勇,电子政务中信息孤岛问题的对策研究[J].湖北行政学院学报,2004,(3):88.

[3] 谢为民,顶层设计:电子政务向纵深发展的标志[J].国际商报,2005,(1):20,6.