群体性事件中政府信息公开研究综述*

王协舟 张 聪（湘潭大学公共管理学院 湖南 湘潭 411105）

目前，我国正处于由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的新时期，社会各方面的矛盾与冲突不可避免地凸显出来，群体性事件的发生频率不断上升，成为影响和谐社会建设的重要因素。因此，在这一特定的现实背景下，政府信息公开研究具有非常重要的理论价值与极为紧迫的社会意义。首先，从理论上讲，对于深化政府应急信息公开管理方式的创新机制研究、促进政府应急管理体制的健全具有一定的指导意义。其次，从实践上看，重大群体性事件处置过程中，政府信息的公开传播和管理有利于消除恐慌、混乱和无序的状态，促使公众形成对政府的积极评价和正面认识，提高政府的公信力，打造阳光型政府；有利于推进行政问责制度的发展，理顺政府与公众、政府与媒体的关系，明确政府在危机事件处理中应履行和承担的责任，建设责任型政府；有利于推进应急管理体制在实践中发挥重要作用，提高政府科学决策的能力和顺畅执行的能力，促进政府应急管理工作的有效运转，建设效能型政府；有利于加速公众知情权的实现，推进公众参与政府信息管理与决策的进程，促进政府与公众的良性互动，增强政府与公众之间的和谐关系，建设服务型政府。因此，群体性事件中政府信息公开研究引起了国内外理论界与实践界的高度重视，本文拟围绕这一课题对国内外研究现状进行概括性的介绍与总结。

1 国外研究进展

笔者于2003年11月10日在Science Direct 数据库搜索1980-2009年以“主题”为检索项，以“government information”为检索词，并分别结合以“摘要、主题、关键词”为检索项，以“open”、“public”、“ emergency”为检索词的文献；再分别结合以“全文”为检索项，以“the right to know”、“crisis management”为检索词的文献；分别单独以“主题”为检索项，以“the public of government information”、“crisis management”、“freedom of information”、“emergency management”、“group events”为检索词的文献，检索结果如表1所示。

表1 国外文献检索结果

在EBSCO学术资源检索平台以“the public of government information”为检索词，模糊检索到1980-2008年有文献2 834篇，以“the public of right to know” 为检索词，模糊检索到1980-2008年有文献1 681篇。

随后，笔者通过Google学术搜索，搜索1980-2009年间以“标题”为检索项，以“emergency”为检索词的文献，共搜索到89 900条结果，以“crisis management”和“government information”为检索词的文献，共搜索到156条结果，以“group events”为检索词的文献，共搜索到879条结果，以“collective incident”为检索词的文献，共搜索到15条结果。

笔者根据以上检索途径，收集、筛选、整理出与主题密切相关的英文文献共50余篇。具体说来，国外对群体性事件的理论研究主要集中反映在游行、罢工、示威等与政治、经济联系密切的群众骚乱方面，研究的侧重点在于概念、特点、原因分析、现场处置的战术、措施和方法上。 其主要表现在以下几个方面：

1.1 高度重视分析群体性事件发生的内部机制

有的学者认为，自力救济①是群体性事件的法律和意识渊源，如斯米尔塞对集群行为（即群体性事件）进行了原因分析，提出独具特色的“价值累加理论”作为其理论来源，并认为集群行为实质上是人们在受到威胁、紧张等压力的状态下，为改变自身处境而进行的努力[1]。有的学者表示群体性事件的主导因素是政治、经济、种族、宗教等问题，如查尔斯·蒂利认为暴力是表达政治态度的一种普遍形式，并指出法律的规定与社会发展不相适应是群体性事件易发的深层原因，由于法律不能适应社会变化的需要及法律执行过程缓慢，社会所认为的正义与法律所保障的正义标准存在差异，以致人们对法律产生不信任，认为司法受到政治、经济利益的干扰，从而径自采取集群行为[2]。有的学者提出沟通交流、表达意见的渠道不畅通是群体性事件频繁发生的根本因素，譬如拉采夫·特纳于1991年指出，集群行为从性质来看，只有（但并非总是）在现存的组织不能为人们的行动指引方向和提供途径时才会发生[3]。曼瑟尔·奥尔森认为，集群行为的逻辑在于人们基于集体利益诉求而进行的博弈行为[4]。

1.2 特别关注政府、媒体与公众的互动

20世纪70年代以来，发达国家相继推出新政府传播政策，以改善政府与公众之间的信息交流和沟通，增加公众对政府的信任。例如，1997年，英国政府发布《蒙特菲尔报告》，以专门研究政府传播战略和信息管理目标，为政府传播政策设定基调，并且在《政府传播独立评估报告》中进一步提出，政府传播模式的转变方向应当是“开放，没有隐藏；更直接地与公众沟通，而不是间接地通过中介与公众沟通；政府传播贯穿于政策制定全过程中，而不是政策制定的事后行为”[5]。长期以来，英国政府在公众心目中树立了负责、守信的形象，当突发事件发生时，当地电台、电视台对事件进行跟踪滚动报道，政府相关部门及时召开新闻发布会，介绍事态发生情况，通过媒体向公众通报最新信息。同时，英国政府非常关注从中小学就开始积极推行媒体素质教育，教导学生独立判断、理性分析大众媒体传达的信息，培养学生健康的媒体批评能力[6]。又如，日本政府于2001年开始实施《情报公开法》，以提高行政工作的透明度，提升政府公信力。再如，加拿大政府于1998年和2002年分别颁布《政府传播政策》和《加拿大政府传播政策》，以指导和规范政府传播信息的行为[7]。

1.3 突出强调完善的法律解决机制

在一个成熟的法治国家，群体性事件都是依靠完善的法律制度与政治制度相配套予以解决的。玛丽·道格拉斯在《制度是如何思维的》中指出，制度具有“人”的特征，一种好的制度应该具有容纳冲突的能力，并且应该有制度化的方法解决冲突。国外许多国家还建立了专门的群体性事件信息情报制度，并且在人群已经情绪失控或开始有暴力行为时有完善的警察机构进行平息。在英国，为了应对大规模示威，警察机构往往培训一批掌握防暴技巧的警察支援队伍，当地经常会运用这些警察支援队伍与正规警察一起对付大规模示威[8]。

1.4 严格把握群体性事件的现场处置原则与策略

发达国家的执政者在化解社会冲突和社会抗议时非常注意把握“妥协”和“压制”之间的尺寸。总的来说，把握的原则和策略有：（1）主要负责人第一时间亲临现场、靠前指挥。（2）将参与者和旁观者分隔开来，以免人员混杂，出现更大范围的秩序混乱。（3）保持信息畅通和公开，在黄金24小时内公布准确、真实的信息，避免不良消息的传播扩散。例如，以美国联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA）为代表的美国各级公共危机管理部门在运用网络发布信息、收集信息、教育公众、建立各类危机管理系统上，均做了大量投入，也取得了明显的成效；新加坡政府通过紧急公共信息中心（Emergency Public Information Centre，简称EPIC）向公众及时提供官方信息，努力保证公众的知情权，有利于稳定民心，也有助于公众积极配合政府的应急处置工作。（4）慎用警力、警械和强制措施，严防因用警不当、定位不准、处置不妥而激化矛盾。（5）尽快恢复正常秩序。对理性、和平的非暴力行为一般持宽容和克制的态度，而一旦出现违法犯罪行为则必须果断处置，迅速控制事态，同时注意把握好分寸，避免因操之过急而可能造成的不良后果[9]。

1.5 充分拓展群体性事件研究的理论视角

国外关于群体性事件研究的主要理论视角有：（1）模仿理论。例如，法国犯罪学家、社会学家 Tarde G等人认为，模仿是最基本的社会关系，社会就是由互相模仿的个人组成的群体[10]。由于存在着许多可模仿的模式，作出不同选择的人之间不可避免地发生对立和冲突。冲突的结果是双方各自调节以适应对方，从而实现社会均衡。（2）感染理论。源于伦波对人群行为的观察、分析和解释[11]。感染理论的基本假设是暗示性的，激情和情绪传播程度的增加将会导致大众成员以相同的方式行动。（3）匿名理论。在社会群体中，个人身份被陌生的环境隐匿，个体会做出在他单独一人时不会做出的行为。（4）信息传播理论。例如，Duggan F和 Banwell L从危机信息的发送者和接受者的角度，提出了危机信息的传播模式[12]。他们认为，信息发送者的编码规则在传播过程中起主导作用，把影响信息发送者和接受者的因素分为内部因素和外部因素，并解释了信息传播的各个环节[12]。（5）控制转让理论。科尔曼提出，反对将集群行为视为一种非理性行为，认为集群行为的参与者都是理性的，在正常情况下，每个人都控制着自己的行动，而在集群行为中则把对自身行动的控制转让给他人，并且这种控制转让并不是一时的感情冲动，而是理性权衡的结果，是为了最大限度地获取效益[13]。转让行为的控制权并不必然导致混乱，但如果接受转让者控制不了形势，就可能发生集群行为。

2 国内研究进展

笔者在中国期刊网（CNKI）的中国优秀硕士学位论文数据库、中国博士学位论文数据库和中国期刊全文数据库中，先分别以“群体性事件”、“应急信息”、“危机管理”、“政府信息公开”、“集群行为”为主题，再对应与“应急管理”、“信息公开”、“知情权”等为关键词结合，精确匹配检索了从1980年到2009年8月的文献（其中硕士论文和博士论文的文献检索日期则是从1999年到2009年8月），检索结果如表2所示。

表2 国内文献检索结果（单位：篇）

随后，笔者又以2008年发生的几起典型群体性事件名称为主题进行检索，从2008年到2009年8月，与之相关的文献如表3所示。

表3 国内2008年发生的典型群体性事件文献检索结果（单位:篇）

相对于发达国家，我国的信息公开法颁布得相对较晚，对群体性事件的系统研究也起步较晚，研究基础相对薄弱，而且往往偏向于危机善后的应对研究。我国学者更多的是从不同的学科视角开展对群体性事件信息公开方面的研究，具体研究视角与研究重点有：

2.1 基于社会学视角的分析

从社会学角度，通过对不同人群的划分，研究不同群体性事件的特点、原因及其处置对策，旨在从源头上化解不安定因素，提高化解矛盾的整体合力，以减少群体性事件的发生。杨新起[18]、谢怀建[19]、陶应勇[20]等学者对高校学生群体性突发事件成因进行了分析并提出了应对策略，大都认为高校学生群体性突发事件具有不确定性、突发性、复杂性等特点，并指出许多大学生群体性突发事件是可控可防的，应构建预防体系，建立预警机制，加强教育管理。周巍[21]、唐正繁[22]、李燕凌[23]、任利[24]等学者对我国农村群体性事件进行了原因分析和对策研究，认为有效应对农村群体性事件的一个重要举措是发展农村经济，推进基层民主政治建设，完善多元利益表达和参与渠道机制，减少不同利益群体之间的摩擦与纠纷。赵丽[25]等学者对我国城市群体性事件发生的原因进行了分析与解读。郑大兵[26]、安呈斌[27]、揭萍[28]等学者对我国网络群体性事件的特点及成因进行了分析，并提出了相关的处置对策。

2.2 基于管理学视角的分析

从管理学角度，重点探讨群体性事件的特征、成因、应对策略及预防机制等。纪德尚、刘宁、孙莉莉对我国转型期群体性突发事件的特征及成因进行了分析，并提出了相应的对策[29]。陈明珍、张正利认为，应积极构建群体性事件的预防机制，建立一套科学合理、规范有序、相互联动的预防预警机制、调节机制、司法保障机制、应急处置机制和责任追究机制，做到未雨绸缪，防范于未然[30]。刘泽照从解析群体性事件的诱因与发展现状入手，指出我国非常态环境下应对突发事件的缺陷，并进一步从行政治理角度探讨政府施政理念的转变及“事件”应对措施的改进[31]。童星、张海波从是否有组织、有直接利益诉求这两个维度，将群体性突发事件分为有组织—有直接利益诉求、有组织—无直接利益诉求、无组织—有直接利益诉求和无组织—无直接利益诉求4个类型，并认为群体性事件本质上是社会风险动态演化为公共危机过程中的触发事件，强调群体性事件的治理并非静态的，而是动态的[32]。马振超认为，“6·28”瓮安社会骚乱事件的发生再次表明社会骚乱事件已成为维护社会稳定所面临的重大挑战，缓解并化解社会矛盾是避免引发社会骚乱事件的根本，建立和完善利益表达渠道是疏通、消解社会积怨的关键，提高治理能力是应对和处置社会骚乱事件的当务之急；群体性社会骚乱事件中网络的社会影响是不容忽视的[33]。

2.3 基于法学视角的分析

从法学角度，探讨如何保障政府应急信息公开的及时与准确，保障公众知情权的实现，保障公众的利益诉求渠道畅通，维护公众的合法权益。刘芳、黄永强认为，在处置群体性事件中，公安机关必须以保护公民合法权利为指导思想，正确引导群众通过正常渠道反映合理诉求，达到处置与化解矛盾的双重功效[34]。赵颖认为，公众参与包含知情权、参与权和司法救济权三方面的权利；保障公民知情权是促进和保证公民有效参与公共决策的先决条件；公民有效参与公共决策需要具体参与制度和程序的保障，只有在制度和程序同时有保障的情况下才能保证公民参与公共决策的有效进行[35]。陈燕认为，群体性事件频发已凸显了扩大公民有序政治参与的重要性和紧迫性，推动公民有序政治参与是当前发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会的要求，也是减少和杜绝群体性事件发生的现实选择[36]。郭雍分析了社会群体性事件凸现的法治问题，认为民众的法律信仰缺失、司法功能失灵、行政与司法权力界限不清都是导致事件发生的重要原因[37]。

2.4 基于心理学视角的分析

从心理学角度，分析在群体性事件处置过程中如何掌握和运用好心理战术的特点，以最小的代价平息事态，保护人民群众的权益，同时有力地打击不法分子。卢兴亚认为，宏观上研究群体性事件形成的社会心理原因，微观上分析群体性事件参与主体的心理类型，有助于公安机关有效处置此类事件，避免事件的恶化，维护社会公共秩序，保障社会稳定[38]。董嘉明认为，群体性事件可分为3个阶段，每阶段有着不同的社会心理机制，在酝酿形成阶段，主要是相对剥夺感和基本的归因偏差；在诱导发生阶段，主要是从众心理和传言的扩散；在发展激化阶段，主要是情绪相互感染，产生行为模仿和“去个性化”匿名心理[39]。廖和平、曹汉林认为，应该正确认识群体性事件的特点，分析其产生的社会心理机制，进而采取有效措施来预防和处理群体性事件，这对于维护社会稳定，构建和谐社会有着十分重要的意义[40]。

2.5 基于传播学视角的分析

从传播学角度，根据应急信息的产生、发布、传播、反馈、共享的流程，重点探讨政府应急信息公开的管理与监控。彭知辉认为，在群体性事件预防与处置活动中，信息传播常有渠道不畅、互动受阻、主导性不强等问题；对于群体性信息传播的管理，政府部门要做好舆论引导和思想宣传工作，掌握主导权，保证渠道畅通，发挥媒体导向作用，并加强对互联网和境外信息的管理与监控[41]。朱勇钢、张水辉强调在预防群体性事件发生时舆情监报的必要性，认为系统有效的舆情监报工作可以从三方面着手：及时上报、调查和处理涉及面广且群众怨气较大的问题；通过对最新舆情的全面掌控和新闻报道来引导群众舆论；无法及时阻止群体性事件发生时，及时向当地政府通报情况，冷静处理群体性事件[42]。唐闻佳[43]、杨秀国[44]、韩源[45]等学者剖析了外国媒体对“3·14”西藏事件歪曲报道的深层原因，指出我国应重视当今国际竞争中的“舆论战”，提高主流媒体传播的“软实力”，打破西方话语霸权，扭转信息“单流向”局面。权姣分析了“6·28”贵州瓮安事件，探究突发事件中政府和媒体等相关部门应采取的措施以及如何准确、有效地发布权威信息来消除谣言、稳定民心，引导舆论，尽力促使事态的影响最小化[46]。

3 国内外研究述评小结

群体性事件中的政府信息公开需要公共危机管理制度的完善与健全。目前我国政府在每次群体性事件处理过程中都能吸取很多经验教训，而这些实践经验又进一步推动了群体性事件中政府信息公开的发展和完善。当前我国仍然处于社会转型时期，群体性事件是这个阶段不可避免的社会现象。在这种情况下，我们要积极完善信息预警机制，预防群体性事件的频繁发生。由以上分析可知，国内外已经取得了丰硕的相关研究成果，但是其研究仍存在若干不足，主要表现在：

3.1 群体性事件研究的重视程度不够，需进一步加强。

单从发文量来看，我国学术界对群体性事件的研究在1999年到2009年8月期间总体上呈持续发展的状态（如图1所示）。但根据中国社会科学院2005年发布的“社会蓝皮书”，1993-2003年间，群体性事件数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到约307万[47]。然而，以“群体性事件”为主题，1980年到2009年8月的文献中，学术期刊发文量为2 434篇，而其中在全国中文核心期刊上发表的只有284篇，仅占总发文量的11.7%，在CSSCI来源期刊上发表的数量为0。由此可见，我国的群体性事件易发、频发，而学术研究的关注程度则显得不够。

3.2 研究内容不够具体，需进一步深入。

诸多研究成果指出了各政府部门之间、各大媒体之间的信息收集、整合、发布、沟通及共享中存在的缺陷，但是这些研究成果还不能有效地影响和指导政府处理危机时的决策选择，因为这些研究成果中提出的解决策略仍处于一个比较抽象和宏观的层面，有待进一步具体化和深入化。比如，在信息收集环节，学术界对于政府如何收集整理“草根”记者、普通网民等民间组织采集的信息等问题的研究还处于探索阶段，提出的可行性措施尚不成熟；学术界在与信息公开的相关制度（如信息披露制度）的建立、健全和完善上仍处于一个初步探讨的阶段，如我国知情权立法不健全，没有明确知情权的具体范围和程序，行政自主权过大，并且缺少对公众知情权的救济及责任追究制度等相关保障，同时信息披露机制仅凭《政府信息公开条例》的支撑，还无法在重大群体性事件的报道中发挥作用，所以今后的研究应向更深入的层面发展。

3.3 基于信息资源管理学科视角的研究有待深入开发

从研究视角来看，一般意义上的政府信息公开研究的成果相当丰硕，但是从政府应急信息公开这一角度展开研究的成果并不多，尤其是针对重大群体性事件中的政府信息公开研究更加薄弱。学术界大多是基于社会学、管理学、法学、心理学等学科视角集中对群体性事件的原因、特征及治理策略等进行研究，基于信息资源管理这一特定学科视角的研究成果比较少。目前，我国应急信息系统的能力急需提升，大力开展信息化建设、提高政府对突发公共事件的应对能力、减少人民生命和财产损失、维护社会稳定，是构建和谐社会的根本要求，因此，基于信息资源管理学科视角的群体性事件研究刻不容缓。

3.4 基于公众参与视角的新媒体研究亟待深化

当前的社会舆论环境发生了新变化，互联网正成为民意表达的新平台，公众乐于通过网络手段表达民意，尤其是新闻跟帖、博客等表达方式在网民中日益盛行。在这种网络舆论环境下，信息的传播速度、影响深度和覆盖广度都有了前所未有的发展。例如，自2008年以来，由于互联网的影响，瓮安事件等地方性、局部性事件一夜之间被放大，成为全国关注的话题。由此可见，新媒体的兴起和发展对我国政府应急信息公开起到了推波助澜的作用，公众民主意识的增强也要求我国政府应急信息公开的研究进一步走向深入。然而，目前学术界对群体性事件的研究仍集中于报纸、电视等主流媒体视角，研究成果也比较丰硕，而对于群体性事件中公众普遍参与的新媒体视角的研究则相对比较薄弱。因此，如何使我国政府应急信息公开从传统处理模式向现代化处理模式转化，如何全面依托主流媒体和新媒体正确处理网络舆情、合理引导新媒体、提高网络沟通质量、提高我国政府的危机处理能力、提升公众的参与度和满意度、提升政府公信力，已成为时代赋予政府应急信息公开的一个重要命题。

注 释：

① 所谓自力救济，是指民众的合法权益受到侵害时，在无法获得公力救济的情况下所采取的一种集体救济行为，如示威、街头抗议、强制性破坏活动等。

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