张掖市节水型社会建设公众参与程度调查与综合评价

栾利民，田君生

（甘肃省张掖市水务局，734000，张掖）

一、公众参与概述

公众参与管理起源于20世纪三四十年代的西方工业发达国家，是基于行为科学发展起来的一种新型管理模式，在社会事务的规划制定、企业管理、法规政策制定、环境保护等方面应用广泛。随着经济社会的发展，公众参与的范围逐渐扩大，在水资源管理、节水型社会建设中逐渐得到应用。由公众参与的原理，结合张掖节水型社会建设已有的公众参与形式和内容分析，可以将公众参与节水定义为公众主体，包括公民、行政事业单位、企业及其他社会团体或组织，在其职责、权利和义务范围内，在有关法律法规和制度框架内，通过一定的方式和手段，参与有关水资源管理及节约保护的活动。公众参与节水具体包含：公众遵守执行节水的有关政策法规制度，公众参与节水政策法规的制定，公众参与节水实践和宣传教育活动，公众对各业用水提出意见、建议和进行监督等。

张掖节水型社会建设的实践表明，公众参与是节水型社会建设的重要方式和主要特征。公众在水资源开发利用中处于参与主体地位，最直接地参与水资源开发、利用、保护等活动，对参与过程的每一环节了解深刻，熟知自身与水资源的利益、矛盾所在，公众的参与有利于在用水各环节做到水资源的节约和保护。要在社会的各个层面和各个环节引入民主管理和广泛参与，扩大公众参与的范围和层次，增强公众的责任感，使公众由被动参与变为主动参与，在全社会形成节水文化，节水工作才能取得更大实效。

张掖是水利部确定的全国第一个节水型社会示范市，通过多年节水型社会建设，公众参与节水已经具有一定的基础和成效。在农村用水方面，以用水者协会为主的民主参与管理模式全面铺开，已成立农协会768个，现有参与农户26.07万人，占农业人口的26.4%，管理渠道2.02万条、1.79万km，控制灌溉面积18.63万hm2，基本涵盖了张掖市农田灌溉面积。农协会在水量分配、用水管理、工程维修、纠纷调处、水费收缴等方面发挥了积极作用。在城市用水方面，以节水创建为主的城市节水公众参与模式取得成效，自2007年开始，在135家企业、学校、社区开展了节水企业、节水校园、节水小区创建工作，共有7.7万人直接参与，辐射带动23.2万人参与，为引导社会各界参与节水型社会建设起到了重要作用。为进一步优化张掖市节水公众参与的方式、方法，纵深推进节水型社会建设，有必要全面掌握公众参与程度，分析公众参与的薄弱环节，研究提高节水公众参与程度的对策。

二、公众参与程度调查设计

公众参与程度调查采用随机问卷及分层抽样相结合的方法，设计样本量5 433个，有效样本量5 161个，有效率95%，调查范围涵盖张掖市甘州、临泽、高台、民乐4个行政县区。根据调查目的，调查内容设计为节水知识了解程度、节水意识强弱程度、日常节水程度、节水宣传的方式及有效性、农协会运行状况5个方面。

三、调查成果分析

1.公众节水知识知晓度及获取途径

公众节水知识知晓度方面，调查表明，公众对水资源有限性、紧缺性、节水型社会建设等问题的知晓度在80%以上，认为水资源有限且紧缺，建设节水型社会是解决当前用水紧张局面、保证水资源可持续利用极为重要的方式，是非常必要的。公众节水知识获取途径方面，调查表明，宣传活动及电视是公众获取节水知识的主要途径，报刊、网络、广播等其他信息传播途径是公众获取节水知识的重要方式。就城乡而言，农村居民首选电视和各类宣传活动，城市居民越来越倾向于网络、广播和报刊。

2.公众节水意识及提高途径

公众节水意识方面，调查表明，79.7%的人认为自身节水意识在最近5年提高很快、很明显。86.3%的人充分肯定个人在节水中具有积极作用，通过日常节水，可以减少新水用量，缓解用水紧张局面。参与调查人员大部分在日常生活中注意节水，并通过自身行为影响周围人员，促进整个家庭节水。至于节水的动因，65%的人从水资源有限性考虑，13.2%的人把节水贯穿于生活各方面，已成习惯，19.1%的人从自身利益考虑，认为通过节水，减少水资源使用量，可以减少水费开支，另外，有2.7%人因恐惧缺水而节水。

公众节水意识及提高方面，73.3%的人支持通过加强节水宣传教育和节水管理提高全社会节水意识，其他则认为对浪费水的人员进行惩处、限制用水量、提高水价对于规范人们的用水行为，提高节水意识具有重要作用。

3.公众日常节水行为

公众日常节水行为方面，调查表明，七成左右城镇居民家庭使用节水龙头和节水马桶，88.5%的居民在刷牙时关闭水龙头，并已成习惯。60.4%的居民经常用淘米水洗菜、浇花。59.2%的居民经常把洗衣水留下冲厕。

公众对所见浪费水行为的态度在很大程度上反映一个人节水积极性的大小。调查表明，对所见浪费水的行为，50.8%的人会立刻制止，并协助采取措施，制止水的继续流失，49.2%的人考虑的是制止活动对自身是否会造成影响，顾虑太多，积极性不高。

4.节水宣传方式及有效性

公众传播节水知识的积极性方面，36.2%的被调查人员表示经常同家人和朋友讨论水资源及节水，相互学习水资源及节水知识，54.1%的被调查人员称有时候谈论，缺乏积极性，12.9%的人员表示很少谈论，学习意识不高。

调查表明，电视是公众最喜闻乐见的节水宣传媒介，65.3%的人期望通过电视获取节水知识，但电视对节水的宣传力度不够，仅37.4%通过电视受到节水教育，其他则转向各种形式的节水宣传活动。广播、报刊、网络公众的接受程度都较低，广播和报刊相对较高，网络最低，这与网络的普及率有关。

就各种形式的节水宣传文艺节目，公众比较喜欢小品、快板和相声，小品的接受程度最高，35.6%的喜欢，相声次之，为29.8%，快板较低，为18.3%。公众最不喜欢戏曲形式的宣传节目，仅8.4%的人乐意接受，且大多为50岁以上男性。就各种节水宣传新闻媒体形式，新闻报道和节水公益广告公众最为喜欢，节水漫画和节水知识公众的接受程度相对较低，诗歌或散文公众的接受程度最低。

5.农协会运行

调查表明，96%的农民对农协会满意，认为农协会对促进农业用水管理具有积极作用，经常参加会员代表大会，踊跃发表意见。农民参与协会运行和管理的热情表现一般，有50%左右的农民经常维修受损水利工程，遇到水事纠纷也愿意找协会协调处理。

四、公众参与程度综合评价

1.评价方法

张掖节水公众参与程度综合评价采用一般统计方法，用节水公众参与度S衡量，S参考环境影响评价公众参与度、城市规划体系建立公众参与度模型结合节水公众参与的特点构建。总体节水公众参与度按城市、农村两个级别进行评价，各级别权值不同。城市、农村因其用水、节水潜力不同，节水公众参与程度的评价层面不同，城市设计为节水知识了解程度、节水意识强弱程度、日常节水程度三个层面，农村设计为节水知识了解程度、节水意识强弱程度、农协会农民参与程度三个层面，各层面因重要性不同由专家会商赋予权值，每一层面设置3～5个问题，每一问题设置三个评价等级，各层面每一问题每一评价等级根据其程度强弱赋值。

2.评价等级划分

节水公众参与度等级在0～1，按各层面各问题最有利评价等级分值，在各层面总评价人数基础上计算的总平均得分区间内划分为四档，见表1。

表1 节水公众参与度等级划分标准

3.评价结果

经计算，张掖城市节水公众参与度为 0.81，农村为 0.78，城市大于农村，表明张掖城市节水公众参与程度大于农村。张掖总体节水公众参与度为0.79，在“比较高”等级范围内，由此确定张掖市总体节水公众参与度为二级，相应的节水公众参与程度为二级，即“比较高”级。

五、提高节水公众参与程度的建议

1.建立有效的公众参与机制

建立有效的公众积极参与机制，使节水成为社会各界的自觉行为。要明确水权，培育和发展水市场，建立水权转让机制，鼓励公众通过节水转让获得效益，实现高效用水的节水激励机制和从宏观上优化用水结构；完善节水的奖惩制度，奖励积极参与节水以及在节水中做出突出贡献的单位及个人，举报各种破坏水资源、浪费水资源等违规行为；建立民主管理机制，让民众充分表达自己的利益需求。

2.完善公众参与的制度环境

公众参与的基础是建立一套完整的参与制度体系，应完善公众参与的信息知情制度，健全立法公众参与制度，完善行政决策参与制度，建立社团参与法律制度。明确公众参与的权利和义务，对公众参与过程的组织、运行、决策各环节进行规范，保障公众参与渠道的畅通，提高参与效能。公众参与节水制度包括：水资源、用水、节水信息公开制度，节水政策制定公众参与制度，节水行政公众参与制度，公众参与节水的奖惩制度，节水社会团体参与制度等。

3.提高公众参与的宣传教育效能

宣传教育是人们掌握节水知识、树立节水责任感的重要途径。农民节水宣传教育方面，要以农民用水者协会为主体，加强对农民有关水法规、农协会运行管理、工程维护、用水计量、常规节水等知识的培训。城市节水宣传教育方面，立足本地水资源状况，选择不同方式，强化对水法规、政策的宣传，通过举办节水专题文艺演出、知识竞赛、节水成果展览和各种群艺活动，运用广播、电视及互联网面向群众开展丰富多彩的宣传教育活动。

4.规范公众参与组织的运行

农业公众参与节水的组织形式主要为农民用水户协会，应规范农民用水户协会的运行管理。健全农协会组织机构，协会执委会、监事会、用水小组要组建完备，协会要在民政部门注册登记；完善农协会规章制度，协会章程、工作制度、财务制度、管理制度等要制定齐全；明确农协会职责，协会要按渠道控制范围划分管理范围，规模适宜，管护责任清晰，参与内容全面；规范农协会运行，协会要管理独立、经济自立、财务独立，负责人和农民要得到良好培训和指导。

5.创新公众参与的方式方法

城市节水的创建，主要是动员城市行政事业单位、企业、学校、社区等组织，并以此为载体广泛吸引社会各界公众积极参与到节水型社会建设的实践中，城市节水创建已成为张掖城市公众参与节水的主要形式。要不断完善机制、健全制度、创新工作方法，充分发挥企业、社区、学校等在节水型社会建设中的组织参与作用。要多层次、多角度开展宣传教育，增进企业、居民、学生参与节水创建的积极性，要严格考核标准，提高创建的质量水平。

6.提供公众参与信息公开环境

信息公开是公众参与得以进行的前提，因为公众在对有关信息一无所知的情况下，根本无法对参与对象有一个正确、全面的认识，更谈不上形成自己的观点看法，公众即使参与也是盲目的。要优化信息公开方式方法，拓宽信息公开渠道，完善信息公开内容，充分保障公众对水资源及其开发利用状况、水量分配、节水技术进展、节水政策法规及其实施情况等方面的知情权。公众参与节水的信息公开的内容主要有：水资源及其开发利用状况、水量分配方案、节水技术进展、节水的政策法规制度、节水政策实施情况等。

［1］栾利民.张掖节水型社会建设面临的形势与发展对策［C］//.甘肃省水利学会2007年学术年会论文集.兰州:甘肃省水利学会,2007.

［2］中国社科院社会学研究所.2007年全国公众环境意识调查报告［R］.2008.

［3］刘衍君,吴仁海.环境影响评价中公众参与定量评价方法初探［J］.云南地理环境研究,2004,16(2).

［4］孟丹,姜海.公众参与城市规划评价体系研究［J］.华南理工大学学报,2005（4）.