我国基层水利发展的现状、问题与对策

“基层水利发展现状、问题与对策研究”课题组

一、基层水利的内涵及特点

对于什么是基层水利，目前还没有形成统一共识，主要的分歧在于“基层”究竟应该界定到哪一个层级，包括哪些内容。课题组将基层水利的“基层”界定为“县及县以下”，包括县、乡镇、村三个层级，内容涵盖三大方面：一是水利基础设施建设及其管理，包括县及县以下负责管理的河道堤防、圩、水库、塘坝、泵站、机井、提水工程、灌排工程、山坡防护工程、山洪排导工程、小水电等防洪、排涝、供水、灌溉、水资源保护、水土保持及小水电工程等的建设和管理；二是水利组织机构及其能力建设，包括县及县以下的水行政主管部门、水利事业单位、水利工程管理单位等专管机构，乡镇（流域片、区域片）水利站等县水行政主管部门派出机构，农民用水户协会等非政府性的水管组织等机构及其有关社会管理、公共服务能力建设等；三是体制机制建设，包括县及县以下的水利建设投融资机制、水行政管理体制、乡镇水利站和水管单位的管理体制、基层水行政执法管理办法等。

基层水利的特点主要体现在：一是面广量大，直接服务广大群众，尤其是广大农民、农业生产及农村发展；二是业务综合性强，涉及多领域多方面；三是工程类型多，公益性与经营性并存；四是区域差异性大，问题各不相同。

二、我国基层水利发展总体状况

为了全面掌握我国基层水利发展基本情况，课题组采用点面结合的方法，对全国31个省（自治区、直辖市）（不含台湾省、香港特别行政区、澳门特别行政区）开展了问卷调研。截至2008年9月，除北京、黑龙江、湖南、广东、新疆之外，共有26个省份反馈了信息。

1.基层水利基础设施建设与管理

据不完全统计，我国有小型水库82 643座（约占全国水库总量的95.7%），库容 628亿 m3（约占全国的9.1%），塘坝 600万处，引水堰（闸）110万处，西部旱区建有水窖、水池600余万处。但小型水库的大坝安全达标率不高，仅为58.75%，低于全国水库平均水平（59.45%）。小型灌区总灌溉面积0.31亿hm2，占全国总灌溉面积的55%，其中小型自流灌区面积1060.73万hm2；小型扬水灌区面积771.73万hm2；小型井灌区面积1242.13万hm2。小型灌区生产的粮食占全国总产量的35%以上。建成农村饮水工程300多万处，其中大部分为集中式供水。全国农村集中式供水工程受益人口仅占农村人口的38%，50%的乡镇没有集中供水工程。

小型水库数量山东最多（30 749座，占 36.19%），天津最少（73 座，占0.09%）；小型水库总库容山东最大（143.24 亿 m3，占 25.97%），内蒙古最少（70.19 万 m3，占 0.001%）。病险水库比例，小（1）型水库病险比例浙江最低（25.51%）、甘肃最高（89.39%）；小（2）型水库病险比例山西最低（0.45%）、内蒙古最高（99.08%）。 小型灌区，四川省数量最多（12.23万处，占33.82%），安徽省控制面积最大（183.33万 hm2）。 小型排灌站，江苏最多（7.89万处，占 22.21%），吉林最少（353处，占 0.001%）。 各类涵、闸、桥，江苏最多（55.04万座，占 32.44%），河北最少（1594座，占 0.001%）。

2.基层水利基础设施建设投入

长期以来，我国基层水利建设主要依靠农民投工投劳，政府投入相对不足。在2000年取消“两工”后，基层水利投入锐减，建设力度明显放缓。近年中央启动了小型农田水利建设“民办公助”等试点，在农村饮水工程、小农水等项目上加紧了中央与地方财政配套共筹资金的模式建设，基层水利基础设施建设投入严重不足的局面才有所缓解。据不完全统计，各项基层水利建设投入，总体上以地方财政为主，中央投入仅占1/3。

从资金安排看，各地区差异很大。农村饮水安全工程方面：2006、2007年全国共安排投资249亿元，其中中央投资123亿元，约占49%。截至2008年，各省（自治区、直辖市）投资安排以山东最多（30.98亿元）、陕西最少（7000万元）。小型农田水利工程方面：2005—2007年以小型灌区节水改造、雨水集蓄利用为重点，总投资70.93亿元，其中中央财政16.22亿元，约占23%。截至2008年，各省（自治区、直辖市）小型灌区投资安排以湖北最高（5.35亿元）、山东最低（2247万元）；节水灌溉投入以浙江最高（8.68 亿元）、陕西最低（19 万元）；山丘区雨水集蓄项目投入以贵州最高（3.06 亿元）、陕西最低（24 万元）。病险水库加固方面：截至2008年9月，已安排中央投资170.42亿元。

3.基层水利法制建设

近年，国家对基层水利发展的重视程度不断加强，制定出台了一系列有关基层水利发展的政策法规。1986—2008年，除了水法、防洪法、水土保持法等综合性法律文件之外，全国共计有26项直接涉及基层水利的政策法规出台。以2002年水法修订为分界点，1986年至《水法》修订前仅有7项政策法规出台，集中于对基层水管单位定性、定编、定岗等组织体系环节；而2002年后则有19项政策法规颁布，主要涵盖基层水利的组织、基层水利建设投入、基层水利设施建设和管理3个方面；其中国务院颁布的行政法规与法规性文件占1/3，各部委规章占2/3。特别是2005年出台的政策法规就达到8项。基层水利政策法规数量在不断增多，质量在不断提高，涵盖面更为广泛。

4.基层水利人才队伍建设

截至 2008年，据 26个省（自治区、直辖市）的不完全统计结果表明：县级和乡镇级水利职工拥有技术职称的职工比例为41.20%，且以初级职称为主（占拥有职称人数的55.06%）；全国90%以上的乡镇水利站没有工程师，高级职称者更少。乡镇水利职工文化程度以高中及以下学历为主，占74.87%，其中县级水利职工高中及以下学历比重达68.49%，而乡镇级则高达86.36%。县级和乡镇级享受财政支付工资的水利职工分别占同级水利职工总数的40.58%和37.18%；县级与乡镇级水利职工年均工资分别为18942元与13 474元，普遍低于同期城镇人均收入水平。县级水利职工中享受医疗保险、养老保险、失业保险的人数分别占同级水利职工总数的67.47%、61.54%、29.63%，而乡镇级水利职工更低至 31.27%、27.19%、14.80%，很多职工没有享受到基本的社会保障。

5.基层水利体制机制建设

目前，我国基层水利在组织管理、乡镇水利站性质及水利站运行经费等环节上呈现多样化趋势。在组织体制上，形成了“县（市）水利（务）局的派出机构”“乡镇政府直接管理”“并入农业服务中心”及“其他”四种类型。在乡镇水利站性质上，有“全额拨款”“差额拨款”“自收自支”“企业性质”四类。在经费来源上，各类型乡镇水利站主要来自于地方自筹，财政拨款很少。

据不完全统计，全国约有23.4%的乡镇水利站作为县(市)水利局的派出机构，或实行县（市）乡“双重管理，以条为主”管理，纳入财政预算；约36.69%的乡镇水利站由乡镇管理；约24.81%的乡镇水利站机构被撤销并入到乡镇农业综合服务中心（站）。全额拨款型比重最高（58.62%），差额拨款型、自收自支型与企业型分别占总量的24.40%、16.78%及0.20%。经费来源上，自筹经费占总经费的90.81%，以办公费用为主（占自筹经费总额的87.18%）；而财政拨款仅占总经费的9.19%，其中56.08%为前期费用。

三、基层水利发展存在的主要问题

1.工程老化失修，设施损坏严重

我国基层水利设施大都修建于20世纪六七十年代，受当时资金、技术等因素的制约，部分工程没有严格按照基建程序和遵守设计审批、竣工验收等制度进行建设，造成水利基础设施先天不足。同时，由于基层水利自身资产造血功能不足，经费短缺，我国基层水利设施普遍存在着工程老化失修、设施损坏严重等现象。截至2007年年底，我国自流灌区渠系的完好率只有36%，渠系建筑物完好率为51%；扬水灌区的设备完好率仅为35%，配套渠系的完好率为42%，渠系建筑物的完好率为47%；井灌区的机井完好率为59%，配套渠系的完好率为52%。

2.工程配套不全，功能难以发挥

在全国大中型灌区中，工程配套率仅为70%左右，骨干工程完好率只达到50%，斗渠以上沟渠配套建筑物完好率不足51%。典型地区调研结果显示，6个县（区、市）的田间工程配套率也只为20%~70%。

3.建设维护资金严重不足，运行维护缺少经费

长期以来，农村水利建设资金主要通过各级财政资金扶持、乡村经济组织和农民自筹为主的途径解决。取消“两工”后，农村水利建设投入随之大幅度减少。虽然近年国家出台了小型农田水利设施建设补助扶持政策，但每年用于农村水利设施建设的专项资金数量仍十分有限。据水利部测算，按中央、地方财政各补助20%，仅中央财政小型农田水利设施补助专项资金每年需要150亿元，而2006年只安排3亿元，尽管2008年增加到30亿元，增速很快，但由于总量很小，缺口仍很大，远不能满足投资需求。 “一事一议”政策也缺乏可操作性，筹资额度小。此外，在基层水利组织各项经费没有解决的前提下，收取农业水费依然是保障运行经费唯一的办法。但由于工程维护与造价费用上涨，当前实际征收到的农业水费只达到成本的1/3~1/2，加之农业水费实收率较低（全国平均57.4%），造成水费计收困难，工程运行维护资金缺乏，直接影响工程运行效果。

4.管理体制不适应工作需要，职能弱化，工作效率低

目前，我国基层水利组织性质不明，职责不清。全国有24.81%的乡镇水利站机构被撤销并入到乡镇农业综合服务中心（站），农业综合服务中心（站）一般只保留了1~2名水利员，由于水利员平时大多忙于乡镇中心工作，从事水利业务少，使农村水利建设的计划、任务难以得到有效落实，形成了业务管理上的断层。

虽然也有一些县保留了乡镇水利站，但这些水利站中仍有36.69%实行的是“以块为主，条块结合”的管理模式，水利站的人财物由乡镇政府直接管理，县水利局只是负责对水利员进行业务指导。这种管理体制导致县水利局无法根据工作需要统一调整配备人员，有的乡镇还将水利员调作他用或安排业务知识欠缺的人员从事水利管理，造成了水利站管理职责不明和人员管理上的失控，水利站的水利管理作用难以发挥。

此外，我国还有许多基层水利组织为财政差额拨款或自收自支事业单位，有的甚至没有编制，由单位内部调剂或与其他科室合署办公，无法很好地履行职责。

5.任务重，条件差，待遇低，队伍不稳

乡镇水利站不仅承担着农村水利工程的规划计划、组织农田水利施工建设、农田水利工程管理、水土保持、防汛抗旱、水利技术推广指导服务、水利经费和物资的管理使用等任务，而且肩负着宣传贯彻水法、协调处理农村群众水事纠纷等工作，任务十分繁重。多数乡镇水利站办公条件和基础设施都很差，有的甚至无固定办公场地，交通、通信设备更是奢望。此外，许多基层水利站没有收取水费，也没有其他经营性收入，经费未列入财政预算，办公经费与人员工资、补贴均不能保障。据调研统计，县级与乡镇级还有28.17%的水利职工没有稳定的工资收入；没有享受财政支付工资的县级与乡镇级水利职工比重分别高达59.42%和62.82%。职工工资福利待遇明显偏低。

6.人员年龄老化，文化层次低，专业水平不高，人才缺乏

由于基层水利工作条件艰苦、待遇低、工资福利没有保障，导致许多县级以下水利工程管理单位和乡镇水利站人才引不进、留不住、人才匮乏，人员年龄老化，人才结构出现断层，综合素质参差不齐，有编无岗、在编不在岗和在岗不在位的问题十分突出。特别是在乡镇体制改革后，由于部分乡镇水利站的管理体制不顺、经费困难、职工待遇低，能人“下海”，尖子“跳槽”，致使乡镇水利站队伍青黄不接，人心不稳。从全国层面上看，县级与乡镇级水利职工的大专及本科以上学历多数在50岁左右，比重仅有31.51%与13.64%；不具有技术职称的县级与乡镇级水利职工占职工总数的比重达到59%，高级职称比重仅为14.02%，其中乡镇级水利职工中工程师尤为紧缺。

7.执法力量薄弱，经费不足，执法难度大

目前许多县水行政执法队伍装备相对落后，专用车辆常被挪作他用，办案装备不能及时配备和更新。专职的水行政执法人员中具有专业水利技术职称或法律专业知识的人员很少，知识结构欠缺。一些县执法网络不完善，水行政执法难以有效开展。

四、我国基层水利发展的对策措施与政策建议

1.我国基层水利发展的对策措施

（1）积极落实内需带动政策，大幅度增加基层水利发展投入资金

①应将发展基层水利作为政府解决“三农”问题的关键性措施。只有发展好基层水利，才能确保农业增产、农民增收和农村发展，才能搞好社会主义新农村建设，从根本上解决好“三农”问题。

②应明确基层水利发展是“工业反哺农业、城市支持农村”的重点扶持对象。积极落实“工业反哺农业、城市支持农村”等有关政策，对城市工商业的增值税、消费税和营业税按5%的“税中税”税率实施带征，通过实行“三税带征”，建立农村生态建设基金，用于农村生态建设和基本农田水利建设。据统计，2007年上述三项流转税总计收入24 259亿元，如按5%的税率征收，每年可征收“农村生态建设附加”1213亿元。

③应将基层水利发展作为政府财政支农资金和金融促农资金的重点领域。扩大中央财政小型农田水利补助专项资金规模，弥补资金缺口，明确用途；中央取消大中型水利项目对地方的资金配套要求，特别是对中西部地区的农业和农村水利基础设施建设，取消县及县以下资金配套；继续加大对农业和农村水利基础设施建设中长期信贷支持。

④应将统筹城乡水利基础设施和公共服务作为城乡经济社会发展一体化的重要环节。统筹考虑城乡水利基础设施建设和水利公共服务，同步纳入政府公共财政预算支出项目；建立城乡经济社会一体化发展制度，并将加快农村饮水安全建设和实施农村水环境治理作为加快发展农村公共事业的重要内容。

①应实行“建管并重”。俗话说，“三分建设、七分管养”。在强调农田水利基本建设的同时，应加强管理维护的责任到位、经费到位、人员到位，确保工程效益的发挥。

②应强调“大小统筹”。在增加大中型水库除险加固、大中型灌区续建配套和大型泵站改造的同时，应强调“大小统筹”，千方百计扩大小型水利工程的资金投入。

③应坚持骨干工程与配套工程相匹配。骨干水利工程的良性运行，离不开配套工程的辅佐，田间配套工程是农田灌溉的“最后一公里”。应加强大中型灌区田间配套工程的建设，确保与骨干工程建设的同步和匹配，以保证工程整体效益的充分发挥。

（3）深化基层水利体制改革

①应进一步明确基层水利的公益性质。实际上，基层水利工作，除了农村小水电、水产养殖等极少数职能是经营性业务，绝大多数是公益性任务。因此，需要明确基层水利工作的公益性主体地位。

②应推进基层水利站管理体制改革。依据《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发〔2006〕30 号），借鉴基层林业管理体制经验和湖北等省基层水利站改革经验，将基层水利站统一确定为县级水行政主管部门的派出机构，受当地县级（市、区）水行政主管部门和镇人民政府（街道办）的双重领导，人员经费和办公经费统一列入县级财政预算。

学校要把提高教学质量作为学校发展的首要任务，狠抓课堂教学改革，提升教师的专业技能，做好教学的评价及激励机制。家长应给孩子创设良好的家庭环境，重视教育，关注孩子的成长。社会也应转变教育评价体系。期待在学校、教师、家长、社会各方面的共同努力下，使边疆贫困地区高中思想政治课堂教学效率发生质的飞跃。

③应改进财政支农资金管理体制，充分发挥资金聚合作用。目前财政支农资金主要包括农业综合开发资金、国土整治资金、以工代赈资金、扶贫资金、农林水专项资金等，涉及发改、国土、扶贫办、林业、水利等部门。为了提高资金的整体使用效益，应明确县水行政主管部门统一管理涉水的财政资金，把分散在各部门的项目资金，捆绑使用，集中投放。按水利总体规划布局，集中连片进行山、水、田、林、路综合治理，建设县域农村水利基础设施。

（4）强化基层水利机制创新

①应建立中央与地方的财力与事权相匹配的投入新机制。1994年实行分税制财政体制改革以来，中央财政收入占各级政府总收入的比重从1993年的22%提高到目前的55%~60%。但分税制改革并不彻底，对于地方的事权没有明确划定，自分税改革实施以来，地方由于事权多，财力少，很多基层政府陷入困境，几乎失去了提供公共服务的能力。因此，应进一步划分中央与地方事权，分清责任，做到中央与地方在农村水利基础设施建设中的事权划分并与地方经济财力相匹配。

②应建立有利于基层水利发展的多元化投入机制。以中央财政投入为主导，以农民、农民用水合作组织、村组和基层水管单位以及其他农民新型合作组织为载体，努力增加信贷资金和社会资本投入，建设和管理并重，投资和投劳并举，加强工程设施建设和改造，创新工程管护机制，完善“民办公助、以奖代补”机制，通过政府财政补助这一方式调动和鼓励农民投入的积极性。

③应进一步推进小型水利工程产权制度改革。小型水利工程属集体所有，集体不受益，农户是受益人，但没有使用权，以至于出现“用水的不管水，管水的不用水”“使用工程个个有份，管理维护人人无责”。针对这种权和利的分离，造成管理责任不明的情况，应确权到农户，实施堰随田走、受益共有、民主议事、合同管理、合作发展，促进基层水利健康稳定发展。因此，以农村小型水利工程产权制度改革为实现形式，采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的方式，明晰工程所有权，搞活经营权，落实管理权，明确管理主体、落实管理责任、健全管理制度。

④应创新管理机制，提高队伍素质。深化用人制度改革。积极推行全员聘用制度和岗位管理制度，对全体职工实行竞争上岗、持证上岗，以岗定责，以岗定酬，用人机制逐步从过去的固定用人、身份管理向合同用人、岗位管理转变。积极做好基层水利职工培训工作，提高队伍素质。推荐基层干部到更高层次机关单位挂职锻炼；利用国家鼓励大学毕业生、研究生等高素质人才到基层工作的契机，吸纳更多高素质人才进入基层水利队伍。

（5）尽快开展基层水利普查，为解决基层水利问题提供基础支撑

我国目前基层水利事业呈现的是多层次管理体制，有众多事业性质的专管机构，有数万个基层水利站、供水站、水土保持站等基层水利服务单位，还有农民管水组织或农村集体管水组织。改革开放以来，先后通过以工代赈、防病改水、“八七”扶贫攻坚、农村饮水解困和饮水安全工程建设，建成各类农村供水工程300多万处；为弥补实行税费改革取消“两工”带来的农田水利巨大的投入缺口，2005年中央一号文件要求中央和省级财政建立农田水利建设补助专项资金，4年来以中央财政资金为引导，发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，引导农民建成了大批小型农田水利工程。政府投资形成了大量的资产，尽管我国一直在开展小型农田水利工程产权制度改革，但这项工作也在深化之中。尽快开展基层水利普查，摸清基层水利单位机构、人员、资产、经费情况，做好登记、建档工作，无疑将为解决基层水利问题提供基础支撑。

2.政策建议

（1）加强农村水利的法律制度建设

针对目前我国农村水利的立法工作相当滞后的状况，应在近期的水利立法工作中将农田水利法、农村供水条例列为重点项目，尽快颁布施行；应加快制订节水灌溉补偿及激励办法等法规；同时加快编制县级农田水利建设规划，尽快将农田水利基础设施建设和管理、农村供水工程的建设和管理纳入法制化和依据规划管理的轨道。

（2）尽快建立中央投入财政为主导的基层水利投入保障机制

一是尽快扩大中央小型农田水利工程建设专项资金规模，建议2012年小型农田水利补助资金规模增加到300亿元；二是将小型农田水利设施改革试点全面推开，将中西部地区及粮食主产区补助比例提高到70%；三是允许在补助资金中提取适当比例用于农村水利组织改革、农民用水户协会的组建、开办等工作经费；四是引导农民抵押土地流转权借入信贷资金投入农村水利基础设施建设；五是引导社会资本参与农村饮水安全工程和农村小水电项目建设，创新公私合作制、股份制或合伙制等多种形式；六是在小水能资源丰富的地区，鼓励由乡政府用集体资产提供无偿担保帮助农户贷款兴办农村小水电。

（3）尽快出台有利于基层水利发展的优惠扶持政策

一是积极争取政府出台工程用地、用电、税收等方面的优惠政策，减轻农民负担，包括工程建设用地应作为公益性项目建设用地；农村水厂用电免收增容费，并按照农业用电的价格给予优惠；对农村水厂实行税费减免。二是出台节水灌溉贷款全额贴息扶持政策，努力争取中央财政对所有节水灌溉贷款项目全部实行实际利率全额贴息。三是完善水价形成机制，争取城乡统筹，以城市补农村，利用财政补贴来平抑水价，或条件具备地区，可以通过公共财政支付农业水费。四是减免群众办水利的相关税收或者比照政府扶持办企业的办法进行返税。五是明确国家补助资金所形成的资产归农民用水合作组织所有，加大对基层水利服务组织的扶持。六是允许基层水利服务组织以共同体形式承揽小型农村水利设施服务项目，将所辖土地承包权作抵押融资。

（4）加快规范基层水利组织结构和机构设置

一是尽快争取出台文件，将基层水利组织统一确定为县级水行政主管部门的派出机构，定性为公益性事业单位，受当地县级（市、区）水行政主管部门和镇人民政府（街道办）的双重领导，以县管为主。二是应将基层水利组织统一定性为全额财政拨款类事业单位，编内在职人员工资经费及退休人员退休金全额列入县级财政预算，工资和各类津贴补贴按事业单位工作人员的标准由县级财政核发。三是机构设置可以根据各地具体实际情况考虑，可以按流域或水系设立。

（5）尽快健全县域农田水利基础设施的建设与管理体制机制

一是逐步试点并积极推行水利工程建设“二次”监督制度，完善水利工程质量监督机制，克服监理与受益“两张皮”的弊端。二是改进现行小农水项目资金管理制度，改革审批程序，下放审批权限，中央对各省申报项目资金总额实行指标控制管理，不再审批具体项目，简化专项资金拨付环节，减少滞留时间。明确规定中央资金主要用于小型水源、小型渠道、小型机电泵站等工程的新建、续建和更新改造，实行先建后补、多建多补、少建少补、不建不补，并将补助资金作专项下达，实行专户储存、专户管理，同时建立固定的评比奖励制度。

（6）加快建立基层水利发展后勤支持保障制度

一是实行基层水管单位自身能力建设与工程建设同时审批、同时建设、同时验收的“三同时”制度；二是预留部分农村水利基础设施建设资金用于提高管理手段、建立信息网络、改善办公条件；三是努力提高基层水利职工福利待遇，在全国范围内设立基层水利特殊岗位补贴，尽快完善基层水利站职工养老保险等社会保障制度等；四是县级水行政主管部门安排必要的经费，通过基层水利站，对农民管水员进行集中技术培训。