我国城乡集约化供水运营机制研究

刘正洪，姜 斌

（1.中国水务投资有限公司，100053，北京；2.水利部发展研究中心，100038，北京）

我国目前城乡供水体系基本处于一种相互割裂的状态，传统城市供水对象及区域主要针对城区生活及工业用水，其特点表现为自来水厂相对集中，水处理规模较大，水质及水量保证率较高。与城市供水相比较，广大乡镇供水的主要特征为：水厂数量众多，规模小，各自为政，缺乏统筹规划和系统协调管理，水质及水量保证率较低，安全隐患较大。

根据《中国可持续发展水资源战略研究报告》，随着人口增长、城市化发展和经济发展，到2030年，国民经济需水量将达到7 100亿m3；农村生活需水量达到310亿m3。全国正在探索建立城乡集约化供水新体制，目标是在有条件的地区率先实行城乡集约化供水，并逐步推广到全国，让全国农村居民喝到优质安全的好水，消除城乡供水差异。

目前我国城乡饮用水安全问题非常突出，由于水源减少，原水污染日益加剧，污染事故频繁发生，极大地危害城乡群众的身体健康，同时，我国尚有大量农村人口没有喝上健康卫生的自来水。城乡集约化供水可以很大程度解决乡镇日益突出的饮用水安全隐患问题，因此城乡集约化供水是解决供水安全问题的主要发展思路和方向。

一、城乡供水体系主要问题

1.政策法规不够健全，水资源管理体制有待统一

城乡供水各自为政，“多龙管水”现象突出，不能适应现代化和经济社会发展的要求；缺乏统筹规划及与其相适应的管理机制，造成了重复投资，特别是乡镇自来水厂建设，一镇一厂，甚至一村一厂，造成供水基础设施不能共建共享，能力得不到充分发挥，有的地方政府出于本位主义及眼前利益，对水资源的开发、利用与保护缺乏统一的规划，无法实现水资源的优化配置与统一调度。

2.城乡供水投资机制单一，供需矛盾突出

长期以来，供水行业一直被视作公益性事业，产品实行低价销售，依靠政府补贴维持简单再生产，缺乏融资能力，而政府财政用于供水行业的投资却极为有限。同时，由于供水行业目前属亏损或微利产业，企业的进入和经营行为又受到政府的诸多行政干涉，因此难以吸引外来投资进入供水行业。这些因素综合影响的后果导致供水行业投资严重不足，制水设备严重老化，输水管网陈旧，失修失养现象严重，造成自来水供应的紧张状况。

3.乡镇供水工程建设力度不够，已有工程老化、作用不能充分发挥

一直以来，供水工作的重点是国家投资建设集中的城市供水工程。城乡分治的思想依然占据主导地位。当前，将城乡建设进行统筹协调的区域性规划主要有城镇总体规划和城镇体系规划等，但一般仍是以各级城镇为中心，忽视农村地区发展。乡镇居民生活用水大部分都是由当地乡镇小水厂供水，水源条件差，企业规模小，管理和技术基础薄弱，生产设施陈旧，成本高，水质、水压不达标，管网漏失率高，农村供水普及率低。我国的供水工程中有很大一部分是在20世纪五六十年代修建的，已经逐步进入老化阶段，长期以来工程维修费用不足，供水工程老化失修情况严重，目前现有工程普遍达不到原有设计能力，严重影响了工程供水效益的发挥。

4.城乡供水定价机制不够合理

我国城乡供水定价机制方面仍然存在水价水平总体偏低、水价成本约束机制尚未健全，水价秩序不规范、水价结构不合理、水价制定中不适当的行政干预、定价过程中对环境、生态及地方实际情况考虑不足等问题，另外，农村水价存在问题明显。

5.水质尚不能得到严格保障

地表水受到严重污染，城镇供水水源地水质不能达到有关标准；大量未经处理的废污水排入河道和渗井、渗坑，加之过量使用农药和化肥，使得河流和地下水受到严重污染。城市下游河道多为不能利用的超V类水体，减少了水资源的可利用量。

6.人口增长迅速，供水需求增长过快

在整体发展中未能兼顾人口、资源、环境的协调一致，没有坚持量水而行、量水发展和以供定需等原则，工业产业全面发展，城市人口急剧增加，建设规模不断膨胀，同时水利基础设施建设滞后，输配水管网不配套，造成现有水资源得不到合理利用及严重浪费。用水量的过快增长超过了当地水资源的承载能力和环境容量，造成地下水超采、许多河流长期断流等一系列的生态环境问题。

二、实现合理的城乡集约化供水投资机制

从长远看，集约化供水的投资体制改革，主要应从政府职能、经营机制、水价改革、多元化投资等多个方面入手。

1.实行政企分开，转变政府职能

加快政府部门的职能转变，改革现行管理体制，彻底实现政企分开，是供水行业改革的关键。政府对供水行业重点抓规划、监督、协调、服务，主要管好以下问题：统一制订供水发展规划、审核供水年度计划、制订并监督执行城市供水紧急预案、供水企业设立及资质审查、监测供水水质、监督服务质量、监督固有资产运营、配合物价局调控水价，同时应做到：不干涉企业的具体经营活动，不参加企业内部分配，不任命、管理企业的领导。为使城市水务企业能真正成为独立法人，应组建城市水务公司，统一规划、建设和经营管理水源、供水、排水和污水处理等工程设施，自主经营、自我发展、自我约束、自负盈亏，完善法人治理制度，力争做到资源效益、社会效益、环境效益和经济效益的统一。

2.转换经营机制，加快企业改革步伐

长期以来，我国水务行业基本处于自然垄断经营的状态，水务企业基本为国有资本独立出资，经营机制不灵活。而水务企业的重要发展方向有两个:供排水一体化和跨区域经营，因此，水务单位要增强市场意识、经营意识、服务意识，加快体制改革步伐。根据国务院体改办 《水利工程管理体制改革实施意见》，应分类推进人事、劳动、工资等内部制度改革，尽快完善企业内部各项制度，实行定岗、定员，竞争上岗，做到目标考核，责、权、利挂钩；按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则建立现代企业制度，构建有效的法人治理结构，做到自主经营，自我约束，自负盈亏，自我发展，并依法实行劳动合同制度，积极推行以岗位工资为主的基本工资制度，明确职责，以岗定薪，合理拉开各类人员收入差距；要减少冗员，提高工作效率，彻底打破“大锅饭”。

3.改革水价政策

水价政策是水务政策体系中最重要的组成部分，水价的高低直接影响供需双方的切身利益。水价改革是行业改善营利水平和吸引资本进入的关键，如果水价不能市场化，行业就不具备营利的市场环境，国有存量资产仍将延续 “亏损—补贴—再亏损”的恶性循环，行业的发展便无从谈起。因此，水务管理体制改革的关键就是理顺供水行业价格体系。应将水利工程供水价格纳入商品价格范畴进行管理，进一步确立水利工程供水的商品属性，规范水利工程水价形成机制以及核价的原则和方法，实行超定额累进加价、丰枯季节水价和季节浮动水价制度，水价可根据供水成本、费用以及市场供求的变化适时调整。

4.积极推进投融资体制改革

当前我国供水行业的主要矛盾为资金缺口和体制瓶颈。发展我国水务行业，仅仅依靠政府投入已经不能满足水务资金的需求。引入政府之外的投资主体，是水务行业发展的新趋势。加快对外开放步伐，吸引各种社会资本投入;对经营性项目，在统一规划、管理的前提下，按照“谁投资、谁受益”的原则，采用多种所有制形式，充分利用社会资金，调动社会办水的积极性；鼓励水务企业之间按区域进行合并、重组，实现供水区域优化、资源配置优化、管理技术优化，改变小水厂、小公司过多和分散经营的状况。

水务行业实现投资主体多元化，不仅可以解决资金缺口的矛盾，而且通过这种方式，可以打破目前我国水务垄断经营的局面，从而促使水务企业提高经营效率，保证供水、排水、污水处理等设施的超前建设，确保我国的可持续发展战略得以顺利实施。

三、建立科学的城乡集约化供水管理体制

1.建立供水工程管理模式的选择与管理机构

现存的供水工程管理模式主要有：①统管模式，即供水工程成立专门的供水管理机构，由供水管理机构一管到底，直接管理到各村或用水户，这些工程多为跨乡镇供水工程，规模相对较大，多归自来水公司管理。这种模式的优点是:中间环节少，管理直接。②自管模式，采用这种管理模式的多为村、镇自建小规模供水工程，自建自管，供水范围小，供水管理方便，具有一定的优越性和适应性。应因地制宜地选择管理模式，将统管和自管结合起来。

2.完善管理机构职能设置与人员分工

为加强日常的运行与管理，保证工程的良性运行，避免因职能设置混乱、相互扯皮及人员分工的不合理造成不应有的经济损失而影响日常的正常通水要求，应建立健全各项规章制度、完善职能分工和搞好人员的优化配置。

四、我国城乡集约化供水运行机制的保障措施

1.建立水资源统一管理体制

加快建立适应社会主义市场经济体制和可持续发展要求的区域水资源统一管理体制，进一步完善城乡水务一体化管理，为推进城市水务市场化提供体制保障。要通过健全制度、完善政策法规和城市水务市场规则的手段，为外资、民营资本进入水务市场营造良好的市场环境，保证各类资本在水务市场中的公平竞争、依法经营。

2.加快市场化改革，推进政企分开

切实转变政府职能，使其从管理企业向市场监管转变，从直接管理向间接管理转变。要切实遵循市场经济规律，坚定不移地开放水务市场，利用市场机制发展供排水、污水处理产业。水务提供的产品具有准公共产品的特性，关系到群众的正常生活，政府必须对这个领域进行有效监管，特别是要加强价格、服务质量和服务安全的监管，以确保人民群众的切身利益，出台一系列政策保证低收入阶层获得应有的基本服务。为了保证这一目标的实现，政府还应该通过专门的机构监督落实。

3.整合国内资源,提高竞争力

城市水业国际化程度进一步加大，国内水务企业面临外资强大的竞争压力，必须按照市场化、产业化的要求，有效整合国内分散的城市供排水及污水处理等资源，通过吸纳社会各方资金，组建大型水务集团，进行跨区域经营。同时，要认真分析、借鉴国外水务企业的先进经验和技术，努力培养熟悉水务市场的各类人才，加快城市供排水和污水处理企业改制的各项工作，完善国内水务企业的公司治理结构，不断提高国内水务企业技术、管理、经营和服务水平，强化其市场竞争主体地位和竞争能力。

4.完善水权制度以及水价形成机制

建立和完善水权制度,明晰水资源产权，实行资源有偿使用制度，并在此基础上建立一个利用市场手段和政府宏观调控进行管理的水市场，让水价真正反映水资源的稀缺程度，让水市场起到优化配制水资源的作用。应加快完善水价形成机制，建立健全由资源成本、工程成本、环境成本构成的节水型水价体系，进一步规范城市水价及收费的管理办法，保护用户利益，促进城市水务产业的健康发展。

5.谨慎对待外资进入我国水务行业

必须清醒地认识到，水务行业不应与其他一般竞争性行业对待，对城市供水行业改革而言，影响最大的表面上是特许经营政策，实质上却是产权改革政策，而其中的关键点又是城市水业资产的处置方式问题。应保证国家对水务行业的控制力，计划产权改革的水务企业在对引进外资还是内资的问题上要慎重，已经引进外资的水务企业应保证国有企业的控股权。水务行业关系国计民生，行业不能以营利为主；对于外资高溢价竞买国内水务资产，公众利益应首先得到保障。要充分发挥国有企业在水务行业的先锋作用。

五、结论与建议

1.城乡集约化供水是一个系统工程，应系统规划，逐步推进

水务市场化改革涉及所有权、政策环境、金融、监管和公众意识等诸多问题。水务产业的技术特征和资本特征，决定了其产业组织和市场结构。水业的产业特征包括:经营形式的自然垄断性、投资的低回报性、政策的高风险性、经营回报的高稳定性(基于健全的市场机制和金融体制)、资本的高沉淀性以及由于政府价格管制造成的低需求弹性，这些特征要求审慎地分析和推进市场化改革。我国经济发展不均衡，各地方的水务产业处于不同的产业阶段，如一些城市级的水业市场化推进呈现混乱，多是被动应付，有些地方的水业产业化成为实现某种利益的借口和手段。加之农村供水发展落后，水源质量保证率低等问题，整个城乡供水一体化体系的建设不可能一蹴而就，需要一个系统的战略规划。水业市场化应以产业整合为基础，进行系统性的战略规划和有意识的产业整合。

2.城乡集约化供水要建立独立高效的监督管理体制

我国尚没有相应的法律法规明确水务监管部门是依法成立的独立于政府部门的监管机构，其职能是督促水务公司提高竞争水平，为消费者提供更持续有效的服务，维护水业市场正常的竞争环境。我国也没有相应的法律法规明确监管机构及相应职责，对供水进行监管的职能分散在若干政府部门。由于政府部门之间职能交叉，经常出现相互推诿责任、争夺利益的现象，降低了监管效率。故应当学习和借鉴各发达国家水业监管的成功经验，制定新的与市场化相适应的法规政策体系，对市(县)行政区内涉水政府部门进行整合，建立独立、高效、职责明确的监管机构，逐步探讨和实践在流域内统一行使执法权限的可行性，对供水水质与水量、城市与乡村、水务服务分区、政监分离等关键环节进行统一调配。

3.监管模式从直接管理向间接管理转变

从实践中看，随着城市化的快速发展，城市供水设施完全由政府承担是背不了，也是背不起的。因此，可逐步尝试由国有资产管理局或国有资产经营公司负责对供水企业国有资产进行的监管和水务局对供水企业进行的行业监督管理相结合，用委托人与被委托人之间的资产纽带关系取代传统体制下政府与企业之间的行政隶属关系，供水企业在遵循严格统一的行业监管条件下，成为享有自主经营权的法人实体。政府不再直接干预企业的日常生产经营活动，企业按照市场经济原则开展生产经营活动，从而实现供水企业经营机制的根本性转换。

4.打破地域垄断，形成竞争性的市场结构

在市场经济条件下，竞争机制是贯穿市场体系的一条主线。供水私有化改革客观上为水业竞争机制的运用创造了制度环境，确立了以绩效激励为基础的竞争原则和标杆比较的可比竞争机制，弥补了自然垄断行业竞争压力的不足。尽管私有化运动不适合中国，但其将竞争机制引入供水领域这一点是值得肯定的。企业的经营并不是在一种可比较的竞争环境下进行的，企业没有竞争产生的外部压力和比较效应，因而也就没有非常强烈的内部动力。我国供水管理改革，应该把着力点放在发挥市场竞争机制的作用上，打破地域垄断。要组建国有大型水务集团，发挥龙头作用，以国家资本为主导，推进城乡供水一体化进程。政府监管部门要建立透明公正的监管秩序，消除所有者与代理人、管制者与被管制者之间的信息不对称,迫使企业按照边际成本或平均成本的原则定价，以实现分配公平，从而促使整个社会效率的提高。要谨慎对待外资进入我国水务行业，坚持国有资本在水务企业中的控制权。

5.建立灵活高效的水价形成机制

水价改革是促进节约用水，实现城乡供水一体化良性发展的关键因素。价格的调整通过两种机制来完成:一种是市场机制,一种是行政机制。构建合理的价格机制是市场机制的核心。我国水业的价格形成机制基本上仍然延续计划经济时期的传统模式,即企业申报和政府决定。这种传统的定价模式,在一定程度上阻碍了新的与市场相适应的价格机制的建立和完善。应该充分借鉴和吸收各国水价形成机制,在尊重现实的基础上,逐步确立以市场为主、行政为辅、消费者参与的价格形成机制,引导资源合理配置,使之成为水务企业竞争机制的基础。

6.建立完善的法律、法规体系

完善的水法律体系是发达国家城市水资源有效管理的重要保证。我国1988年颁布水法以来，通过对水资源的统一管理，水资源开发、利用、保护呈现有序化态势，在保障经济社会可持续发展中起到了重要作用。但是，国家统一管理水资源不仅涉及全国统一管理和各地区各部门管理的问题，同时还有流域的整体性问题。1988年水法对流域管理未作规定，致使水资源管理地区分割现象依然存在，造成了水资源的不合理利用，是导致黄河、塔里木河、黑河等出现断流的重要原因。为解决水资源统一管理中的问题，追求国家统一管理水资源秩序价值的提高，2002年10月1日起施行的新水法强化了水资源的统一管理，规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，并规定国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，新水法将能更有效地维护国家统一管理水资源秩序。但水资源行政管理仍是水法的核心，依靠行政管理权的有序运作来实现对水资源的统一管理仍为水法对秩序价值追求的内容之一。

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