市政公用事业民营化探讨

○陈岩

（北京联合大学 北京 100083）

市政公用事业是指城市中为适应公众的物质生活需要而经营的各种事业，一般包括四个层面的内容，一是能源设施类（包括电、水、气、热等设施），二是交通设施类（公共交通、地铁、地方铁路、公路、电站、港口、机场等），三是通讯设施类（邮电通信等），四是环保设施类（植树造林、防沙治沙、城市生活污水和垃圾处理等环保建设）。私人参与城市基础设施的生产供给并不是近几年才出现的，早在19世纪，英国工程师查德威克就提出了在地方污水治理和卫生服务方面可以采取特许经营权的方式提高效率。从那以后，各国在市政公用事业的经营过程中制度变迁十分频繁，从国有化到私有化，再到目前的公私合作制，不仅体现出人们对市政公用事业产业特征的重新定义和理解，同时也深刻反映出政府和市场关系之间的变迁。

建国以来，我国一直把市政公用事业视为公益事业，由地方政府进行集中统一管理，政府既是政策制定者和监督者，又是实际经营者，是一种典型的行政垄断。这种体制的弊端是显而易见的：首先，由于受到指令性价格的限制，加上经营成本高和管理不善，我国的城市公用事业普遍处于亏损运行状态，使国家财政背上了沉重的包袱；其次，由于缺乏竞争机制，市政公用事业生产和运行效率低、服务质量差，造成城市基础设施建设滞后于城市的发展，不能满足广大居民的需求。改革开放以来，特别是近几年，我国开始了市政公用事业市场化改革的探索，掀起了一股市政公用事业民营化的浪潮。

一、市政公用事业民营化的必要性

1、缓解市政公用事业日益增长的需求和供给不足的矛盾

世界城市化发展规律表明，一个国家或地区的城市化水平达到30%左右时，城市化进程将进入快速发展阶段。到2010年，我国的城镇化水平将达到45%，城镇化水平每提高一个百分点，就意味着城镇人口将新增1000多万，就要多投入1.26万亿的资金从事城市基础设施建设，所有这些必将对城市各项基础设施资金形成巨大的需求。到2030年，预计城镇化水平会达到50%。与此同时，人民生活水平的普遍提高，将使汽车消费出现大众化趋势，旅游不断升温，这些产业的高速发展都对公路、桥梁、机场等公用事业提出巨大的需求。居民生活质量的提高，还会对公用事业提出更新、更高的标准，污水处理、垃圾收集、园林绿化等环保事业在公用事业投资中占的比例越来越大，要满足这些需求，仅靠政府的资金投入是不够的，必须发挥政府、企业、个人、外资等各方面的投资积极性，多方面拓展融资渠道，建立更加多元化的城市公用事业投融资机制。

2、拓宽市政公用事业资金来源，缓解财政压力

虽然我国各级政府在市政公用事业的投资不断加大，但市政公用事业的经营还是非常困难，资金不足问题非常突出，拓宽融资渠道已经成为当务之急。民间资本进入公用事业能够在很大程度上缓解政府财政压力。同时，在投资多元化的条件下本来由政府独自承担的融资风险、建设风险和经营风险，也由于新的投资主体的加入得到了分解，风险、责任和收益合理分担将提高资本运营效率。

3、提高市政公用事业的生产效率和服务质量

由于缺乏竞争机制，由政府垄断经营的市政公用事业很难通过建立有效的激励机制来保证生产效率和服务质量，而民营企业参与基础设施投资的机制较为完善。由于民营投资者都是以合同的形式同地方政府和同其他合作单位发生关系，各方责、权、利以合同界定，受国家法律保护，责任分明、管理相对较规范，自身利益最大化的目标迫使他们努力提高运作效率，所以，引入民间资本能增强公用事业的激励机制，引入竞争的结果是市政公用事业投资效率的提高和服务质量的改善，从而使居民得到更大的实惠。

4、促进区域经济发展，提高地方政府政绩

任何政府都高度重视市政公用事业的发展，因为城市建设体现了一个城市的形象，更重要的原因是市政公用事业牵涉千家万户的根本利益，是影响社会稳定的重要因素。市政公用事业民营化以后，地方政府在既定的财政约束下，可以通过引导、贴息，进一步扩大公用事业的规模，切实提高居民生活水平，改善政府形象，促进区域社会稳定和经济发展。

迄今为止，我国已出台相应的法规政策，用以在市场开放和经营管理方面鼓励促进民间资本用于市政公共事业的投资，从而达到公用事业的长期发展目标。

表1 市政公用事业融资的相关法规

二、市政公用事业民营化的模式

市政公用事业民营化的运营模式，即公私合作制（public private partnerships，PPP），是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期战略合作伙伴关系。这种战略合作伙伴关系通常需要通过正式的协议来确定。建立的基础是政府和私人部门在提供公共产品和服务方面有各自的优势，成功的制度安排关键在于汲取双方优势。公共部门与私人部门优势互补、分担风险、分享收益。伙伴关系的方式非常灵活，可以是介于完全由政府供给和完全由私人供给之间的所有形式，包括特许经营、合同承包、设立合资企业、管理者收购、管理合同、国有企业的股权转让等。不同形式下私人部门的参与程度和承担风险的程度各不相同。在PPP的框架下，一些原来由政府承担的工作转移到了私人部门，但政府始终承担着提供公共产品和服务的责任。这些责任主要表现在三个方面：确立游戏规则（确定公共服务应该达到的水平以及可以支出的公共资源）、制定评判标准（制定提供服务的价格、质量、安全和绩效标准）、监督和处罚（监督执行这些标准并对违规行为进行处罚）。表2可以说明民间资本参与市政公用事业的模式及效率。

表2 市政公用事业民营化模式

表2中应用最多的是BOT模式，所谓BOT（Build-Operate-Transfer），即建设、运营、移交，这是城市市政公用事业特许经营制度的一种典型形式。政府通过签订特许权协议，将由政府投资经营的市政公用基础设施如污水处理设施，授予通过招投标选中的企业来投资、建设、运营、维护等；特许权期限内，项目公司向用户收取费用来抵偿投资和经营成本，并获得合理回报，政府则拥有对项目的监督权、调控权；特许期满，项目公司把基础设施移交给政府。

三、政府对市政公用事业民营化的政策法规

自改革开放以来，我国在市政公用事业领域建立了比较完备的法律体系，主要包括法律、行政法规、地方性法规、政府规章、部门规章、行政文件等。有些法律法规和规章直接针对公用事业融资作出相关规定，有的法律法规对公用事业融资产生间接影响。

市场开放相关的法规和规章在不同法律层次为社会资本以及外资投资于公用事业提供了制度上的保障，同时鼓励一些行业尽可能争取多渠道融资；经营管理方面的法规和政策文件从不同角度对公用事业的经营管理进行了相关的规定。广东、上海、杭州等地的公用事业领域已经向民营资本敞开大门，民间资本入股杭州跨海大桥意味着公用事业民营化步入了一个新的阶段。

[1]朱会冲、张燎：基础设施项目投融资理论与实务[M].上海：复旦大学出版社，2002.

[2]余晖、秦虹：公私合作制的中国实验[M].上海：上海人民出版史，2005.