基于民生的财政体制构建

□文/程书华 周建霞 周振娥

改革开放以后，特别是近十年，国家的财政收入增长较快，人们的物质文化生活水平也得到了很大的改善，在财政支出结构中，注入民生的部分也有所增多，但是国家财政收入增长的速度与财政支出中用于民生的增长比例不协调，与发达国家相比总体支出结构仍不合理。人民群众关心的问题，如“三农”、就业、社会保障、教育、医疗等没有在制度上得到解决。正因为如此，相对于投资与外贸，消费在多年的经济发展中一直是一条社会和学者所公认的“短腿”，绝大多数公众在养老、医疗、教育等经济负担的过度重压下，不得不以节衣缩食的消费方式来应付来自日常生活的压力。后顾之忧不能得到解除，在缺乏稳定的安全预期的条件下，消费必定长期受到抑制，这对于我国经济发展战略从依赖出口向以居民消费为主的内需拉动转化必将是一个长期的、负面的制约因素。

2008年由于次贷危机而引发的金融危机对世界经济造成了重创，各国政府为应对危机都采取了一系列措施。我国经济受金融危机的影响，增速出现持续下滑，中央政府制定了促进经济平稳较快发展的一揽子计划，提出以内需拉动经济发展，实现保增长、保发展，在保增长的同时，明确提出把改善民生作为保增长的出发点和落脚点。具体在惠民政策方面的改革重点领域有：三农问题、教育、就业、养老、公共卫生和基本医疗及国民健康、住房保障、生态环境保护等方面。推进财政体制改革，建设公共财政，充分体现公共财政的民生性，力求实现民生与国民经济和社会事业同步发展，推动民生改善和经济发展双赢，是当前和今后一个时期经济工作的重要内容。

所谓民生，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。中央提出把满足民生需求放在首位，就是要通过改变国民收入分配格局，使公共财政“归位”和“到位”，通过弥补教育、医疗等社会公共支出，使人民群众特别是中低收入人群提高消费能力、稳定消费预期、强化消费意愿。可以预见，如果人民没有后顾之忧，未来预期良好，自然会增大消费，也必将使我国经济在国际竞争中处于更加主动、更加有利的地位。

一、财政支出结构分析

改革开放30年来，我国的财政收入增长较快，我国财政支出规模绝对额总体上是稳步增长的，而且增长速度也逐步加快。我国的财政支出结构发生了重大变化，从最初的带有传统分配色彩的结构模式，逐渐向民生倾斜。人民的物质文化生活水平也得到了很大的改善，有关民生方面的支出已成为政府预算安排的重点和亮点。

查阅2005～2008年财政部公布的中央决算报告及2009年的中央预算报告，可以发现问题，分析问题。（表1、表2、图1、图2）从国家财政部公布的数字可以看出，近几年中央财政收入增幅较快，为提高财政支出中用于民生方面的支出比重提供了财力保障。五年以来，财政支出总额每年大于财政收入总额，财政支出环比连年增长，而财政收入由于受金融危机的影响在2008年、2009年出现了环比增速的下降，但就是在这种情况下，财政支出的环比增速仍然在大幅提高。尤其是用于民生方面支出的增幅，都高于同期财政支出的增幅。在财政支出结构的安排中，大幅度向民生倾斜，并不断提高其比重，具有其重要意义。

在查阅分析资料时发现：（1）民生支出环比增长，但民生支出的占比却较低；（2）在预算支出科目中，没有“民生支出”这一科目。统计时不考虑财政支出的经济性质，将所有用于民生领域的支出，统统计入“民生支出”中，如教育支出，既包括教育行政部门的差旅、办公、会议支出和建设办公楼、购置车辆等支出，也包括用于提高教育公用经费、补助学生以及建设教学楼等支出。混淆了民生支出的本义，导致财政民生支出的虚增。

表1 中央财政收入、支出及增长率 （单位：亿元）

表2 中央财政各项民生支出情况 （单位：亿元）

二、基于民生的财政体制模式

在中央财政支出结构中，用于民生支出的占比在提高。但应该看到，民生方面的支出占财政支出的比重长期低于20%，与国外比差距还很大，民生问题没有在制度上得到解决。建设基于民生的公共财政体制，力求实现民生与国民经济和社会事业同步发展，是我国公共财政建设过程中一个十分重要的议题。

（一）完善财政体制。关于财政体制，应当进一步明确中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间在基本公共服务方面的事权，健全财权与事权相匹配的财政体制。妥善处理好政府间事权、财权关系，科学划分政府间的事权范围，明确界定政府间支出责任。政府间事权的划分，应当遵循受益原则、效率原则和区域原则。对教育、公共卫生、社会保障、环境保护等基本公共服务要划分其层次，如教育、就业、公共卫生等更多具有区域性特征，应当由中央和地方政府共同承担，以地方政府为主，而中央政府根据各地经济发展水平和财力大小给予相应的补助。社会保障、环保支出等更多属于全国性公共产品，应主要由中央政府和省级政府提供。

（二）改革和规范转移支付制度。转移支付所追求的目标是实现地方政府公共服务能力或水平的均衡。我国目前转移支付制度总体设计存在缺陷，形式过多，结构不太合理，需要改革和规范转移支付制度。

1、以一般转移支付为主，专项转移支付为辅，以实现公共服务水平的均等化。

2、推行纵向转移与横向转移相结合的转移支付模式。中央财政的一般性转移支付在向中、西部地区倾斜的同时，让发达地区也从财力上支持不发达地区的发展。

3、逐步取消税收返还。1994年分税制财政体制改革以后，税收返还是财政转移支付的主要形式。但其转移数额是在原体制基数法基础上演变而来的，没有起到均衡各地区财力的作用，反而保护了各地区既得利益，促成了地区经济差距的拉大。因此，应当逐步取消现行的税收返还，建立一般性转移支付制度。

4、科学界定专项转移支付的标准，控制其支出规模。专项转移支付是转移支付次要的、辅助的形式，规模不能过大，专项转移支付的项目应该严格控制，并经过科学论证。

5、简化政府层级，积极推进省以下财政体制改革。可以借鉴目前在浙江、山东等省实行的“省管县”财政体制改革。

（三）完善预算支出科目，增加“民生支出”科目，明确民生支出的范畴。

（四）减少行政管理支出，降低在财政支出中的比重。我国行政管理支出占财政支出的比重，明显偏高。美国1902～1980年间财政支出结构中，一般行政支出由12%下降为3.5%。根据国际经验，随着经济社会的发展，行政管理支出的比重应该不断下降，合理控制行政成本，以便腾出财力增加保障和改善民生方面的支出。

随着经济的发展和市场经济体制改革的完善，财政资金直接用于经济建设的比重应该逐渐降低，要限制在市场失灵和关系国民经济重大发展战略与布局的领域。政府从“缺位”到“归位”和“到位”，落实到财政上就是财力向民生领域倾斜。一些准公共产品和服务，如基础设施、教育，也可以吸收民营资本投入，使财政资金转向就业、医疗保健等民生方面。

［1］安体富.国情决定民生财政.瞭望新闻周刊，2008.4.

［2］安体富.我国财政开始向民生财政转变.中国税务报，2008.5.21.

［3］王长勇.“注水”的民生支出.财经，2009.3.18.