地票交易：体制内土地和产业的优化组合模式

程世勇

（首都师范大学 经济系，北京 100089）

一、文献研究和土地边际效率的相关问题

我国30年体制变迁过程中，商品市场、劳动力市场、资本市场、技术交易市场、经理人市场获得了快速发展，要素的流动和配置效率不断得到改善，我国经济总量在较短的时间内就位居世界前列。但地权市场的发展滞后也在很大程度上制约着我国经济的发展和经济发展模式的转变。虽然20世纪80年代我国的经济体制变迁从农村集体土地制度开始，但30年来改革的核心主要是围绕着如何完善农村集体土地经营性地权，一系列的体制创新始终在城乡分割这种封闭的农村系统内进行。

随着城市化进程的加速，城乡人口比例经历了动态的结构调整；随着工业化进程的加速，城市第二、三产业的发展成为拉动经济增长的主力，由此形成的城市土地短缺问题进一步制约着地方经济的发展。而同时，农村的宅基地、乡镇企业用地、开发区用地等建设用地由于人口的流出和产业的衰败而大量闲置。我国的农村建设用地总量是城市的4.6倍。这种城乡建设用地结构上的不平衡，客观上要求农村建设用地资源通过流转提高其配置效率和实现其经济利益。杨志荣（2009）基于DEA模型对农村建设用地利用效率进行了实证分析。测度的结果表明，我国建设用地对经济增长的贡献率显著低于劳动和资本要素。[1]Samuel等（2004）指出，由于我国农村集体建设用地增量要显著高于城市建设用地，土地粗放利用模式将进一步拉大城乡建设用地的结构不平衡。[2]学者们基于C-D生产函数、CES、VES和边界生产函数进一步验证了此结论。而曲福田（2004）、黄祖辉（2002）、Kai-sing Kung（2002）从制度的角度分析认为，政府管制和征地权垄断是农村建设用地闲置及建设用地粗放利用的根源。主张以放松政府管制为核心推进农村建设用地流转，消除城乡建设用地的身份差异。[3-5]而龙登高（2009）、周其仁（2004）、刘守英（2008）从农村建设用地流转市场化的角度出发，认为突破城乡土地二元结构，加速培育农村建设用地流转市场，依靠市场机制，实现国有土地和集体建设用地“同地”、“同价”、“同权”是提高城乡土地要素配置效率的关键。[6-8]综上分析，无论哪种方案，我国目前的土地制度的约束都是一个既定的前提，这决定了短期内在制度选择上不能与国际直接接轨。

二、农村集体建设用地体制外流转的双重制度约束

（一）国家法律制度和宏观政策的双重束缚

一是集体建设用地流转存在着国家法律制度的障碍。1982年《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有。虽然《宪法》历经了四次修订，但城市土地国有垄断性的产权结构始终没有改变。二是作为下位法的《土地管理法》在历经了“放”和“收”后的制度倾向还不明朗。1988年第一次修订后的《土地管理法》规定国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。而1998年《土地管理法》的再次修订，对集体建设用地使用权流转又实行了一次严“收”。其中规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。目前《土地管理法》的第三次修订还在进行中，是“解”是“禁”，说法不一。三是虽然《物权法》对不同所有权主体的用益物权和担保物权进行了“平等”化的法律认定，但还需要部门法的充实。但鉴于目前城乡建设用地结构的不均衡和城市化进程中的土地短缺，今后对集体建设用地流转应该还是遵循有条件的解禁原则。

国家宏观政策对集体建设用地流转的政策约束可分为几个阶段。第一阶段是1992年至2000年的“禁”。1992年国发[1992]61号文严令禁止集体建设用地使用权的流转。在乡镇企业改制和转型的背景下，为了防止地方乱占耕地、违法批地、浪费土地，1997年中央又出台了《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》 （中发[1997]11号）。第二阶段是2000年至2006年的“放”。标志性的政策文件是中发[2003]3号文和国发[2004]28号文。同时2004年中央一号文件提出：“严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。积极探索引导集体非农建设用地进入市场的途径和办法”，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。第三阶段是2006年至今的“收紧”阶段。由于一放就乱、一收就死，村委会等基层利益集团常常为了获取超额收益，通过“以租代征”等违规方式将集体农地进行非农化流转，威胁国家粮食安全。为了遏制集体土地的无序流转，2007年国发71号文规定集体建设用地流转，仅限于企业破产、兼并范围。虽然2008年10月十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，将农村建设用地流转作为中央的“核心政策”写入了党的重要文件。但需要明确的是，作为核心政策硬核的基本理念和作为具体政策相机抉择的“制度调控”二者并不矛盾，集体建设用地流转在短期内依然面临着国家法律制度和宏观政策的双重束缚。

（二）城市土地短缺、集体建设用地流转和区域产业发展模式

虽然存在法律和宏观政策的双重束缚，但在地方政府经济发展压力和集体组织经济利益诉求的双重诱导下，特别是国家土地垄断所形成的土地相对价格的升高增加了农村建设用地地权流转的潜在需求，地方政府和农村集体组织主导下的农村建设用地流转在很多土地需求旺盛的区域内自发进行了。[9]根据对京、津、冀、鲁、豫、粤、苏、吉八省市同区位国有土地和农民集体土地市场交易价格的随机抽样所获得的微观数据样本，发现集体建设用地流转价格和国有产权土地的价格之间存在着显著差异。以农村建设用地流转价格作为被解释变量进行计量分析发现，体制外的相关制度因素对农村建设用地流转价格的影响十分显著。

通过对微观数据进行计量分析，从模型设定的拟合效果（R2）看，模型的线性关系通过了检验。而根据各解释变量参数估计值，可得出如下结论：

1.地方政府对农村集体建设用地的管制程度是最大的影响因子，影响着农村建设用地流转的市场价格。如果地方政府作为中央政府的代理人，严格执行城乡二元的土地管制制度，则农村建设用地就会缺乏流动性并且流转价格会显著低于均衡价格。如果地方政府的效用函数中主要以地方利益为目标，为了获得充足的建设用地指标，则会容忍农村建设用地流转，结果会导致农村建设用地流转价格接近均衡价格。

2.国有土地的批租价格（P）会对农村建设用地的价格产生影响。国有土地的批租价格越高，则农村建设用地的出租价位也越高。其原因主要是由于国有土地的批租价格决定于土地的市场需求及需求弹性，农村建设用地在一定程度上可以替代国有土地，因此会产生正相关的关系。

3.农村集体建设用地的交易量越大，则土地出租的价格就会越高。这是市场环境变化给价格带来的影响。作为农村地权市场发育程度重要指标的农村建设用地年度市场交易量对农村建设用地流转价格的影响已经超过传统供求因素对价格所施加的反向影响。这表明土地作为一项不动产，区域市场的发育状况作为外在环境对资产的有效定价将产生影响。其次，地方经济越发达即GDP总量越高的地区，农村建设用地的流转价格也较高。这主要是经济发达地区由于区域产业和要素的聚集使资产价格相对较高。因此，沿海和南方经济发达地区农村建设用地的出租价格要高于欠发达地区。

表1 农村建设用地流转价格影响因素模型分析结果

4.农村基层组织的腐败频率对农村建设用地出租价格的影响也是十分显著的。腐败频率高的区域，由于所支付的交易费用较高，因此导致土地流转的外部价格就相对较低。土地增值收益从地方政府转移到农村基层组织内部后，少数人控制或内部人控制成为集体建设用地的增值收益的主要分配模式，集体所有权的不确定导致的财富分布的多元化和不确定性，[10]从而导致与当年国有企业改革所面临的相同问题。有些村镇的集体土地资产收益已达到十几个亿，并成立了投资公司和资产管理公司。但土地资产的迅速膨胀和资产分配的不确定性这一矛盾已经凸显。农村集体建设用地流转所形成的巨额收益有些集中在乡镇集体一级，有些集中在村集体一级，而有些集中在村民小组一级。这种财富分布的不确定性直接导致了集体内部利益分配的巨大差异。

毋庸置疑，集体建设用地流转和区域分割的产业发展模式是缺乏效率的。地方政府为了加速地方固定资本投资和税收总量，通过和集体组织进行合谋，即以联营、合营、入股、股份合作、出租等打擦边球的模式引导农村建设用地入市流转，提升地区经济总量。甚至用“以租代征”等违法手段对农地进行违规转用。这种以地方政府为本位的区位利益最大化的经济发展模式，诱发了粗放型的经济增长。粗放型增长的结果常常是国家土地宏观调控制度的失灵和经济发展的不可持续。

三、地票交易：体制内城乡建设用地结构调整下的产业聚集模式

（一）地票交易：制度框架下集体建设用地实物资产向证券化资产的转换

农村建设用地流转这种体制外的制度变迁，短期内实现了土地的增值、要素配置效率的提高、藏富于民和农村居民收入的增长。但集约化和规模化的经济发展模式却很难实现。地方基层组织盲目发展经济，短线投资、生产力布局混乱、产业间缺乏协同和关联效应，导致要素浪费、环境污染等问题。这些问题和20世纪80年代乡镇企业的大发展产生的问题相似。因此，农村建设用地流转对于大中城市周边地区具有显著的制度创新功能，而对于远离城市的村镇这种一般意义上的区位特征，“地票”交易是体制内城乡建设用地资源进行动态最优配置的一种优化的制度设计。

“地票交易”是指建设用地指标的交易和流转，是城市土地需求主体和农村建设用地供给主体就建设用地指标进行交易的一种证券化的资产交易。“地票交易”的两个既定的制度前提，一是国家宏观土地调控对城市建设用地总量的控制，从而使建设用地指标成为一种“稀缺性”的资源。二是农村有大量的闲置建设用地，由于区位特征其资产价值无法实现。只有同时满足这两个条件，城乡双方才具有地票交易的内在激励。在我国目前的城市化和工业化进程中，正是面临这两个基本的制度约束。目前农村的建设用地总量是城市的4.6倍。而随着乡镇企业的破产和人口向城市迁移，农村的企业用地、宅基地等建设用地还将会大量闲置。另一方面是城市居住用地、工业用地、公共设施用地等用地需求的不断膨胀。在国家严格的用地总量指标管制下，城市土地价格的攀升增加了城市化和工业化的成本。农村建设用地由于其空间位置的凝固性，不像普通投资品能进行移动和运输，其作为不动产是一种具有特殊属性的商品。因此，基于“短缺”和“过剩”这一矛盾，“地票交易”作为一种体制内的制度选择，是调整城乡建设用地存量结构，提高资源配置效率的一种有效的制度设计（如图1）。

（二）地票交易相关利益主体的选择和资产价格机制的形成

图1 地票指标交易流程图

“地票交易”的流程分为“地票”的生产、供给、需求和货币支付四个环节。（1）“地票”的生产者——农村基层组织或基层政府。远离大城市且区位优势不明显的县、乡、镇由于多年来累积了大量的农村建设用地，又缺乏相关的产业支撑，有内在的经济激励成为生产“地票”的主体并通过“地票”交易实现资产货币化。如果指标交易的价格大于“地票”生产的成本，这些地区将通过撤村并镇建立中心村和中心镇的方式，将农村建设用地复垦后转为农用地，通过减少农村建设用地存量的方式，最大化生产出可供交易的建设用地指标。（2）“地票”的供给方——省市级政府成立的交易中介结构。由于“地票”的生产主体分散，并且信息不对称，省级政府需要成立中介机构作为各小额“地票”生产者统一的代理人。中介机构集合所有可交易的“地票”后作为统一的供给方，努力实现“地票”生产者资产价值和资产货币收入的最大化。（3）“地票”的需求主体——大城市潜在的产业或商业投资的企业或其他法人机构。为什么会产生“地票”的需求主体？因为企业无论进行何种投资，都需要先选择投资的区位并购买对应区位的土地使用权。作为“地票”的需求主体，在城市发展规划和产业布局规划下有优先选择投资区位的权利。并且，购买“地票”所支付的成本已经内在地成为购买土地使用权所支付的土地出让金的一部分，并不存在任何的超额支付或超额成本。（4）统一竞价和交易后对“地票”的货币支付。企业作为“地票”的购买主体，相互进行竞争性竞价，最终价高者得。获得“地票”就意味着合法获得了新增城市建设用地的指标。地方政府依据“地票”提供的建设用地面积，可以在城市周边进行土地征用和产业投资。“地票”交易的结果，实现了土地和产业在空间上的要素动态组合和产业的聚集效应。在集约使用土地资源的同时，优化了城市产业布局，产生了规模经济效应和集聚效应，避免了长期天女散花的城乡产业布局和发展模式。而企业购买“地票”的货币支出作为“地票”生产者的纯收益流回农村，实现了农村建设用地实物资本的货币化过程。而另一方面，在保证城乡建设用地存量不变的条件下，城市产业的发展和农村建设用地的减少实现了动态平衡。

（三）城乡“地票交易”的福利效果分析

1.实现了城市建设用地总量的扩张。目前宏观调控的重要内容之一是城市土地调控。由于中央对城市征地指标的配额管理，在很大程度上成为地方经济发展和城市化进程的重要掣肘。而“地票”交易在总量不变的前提下，通过结构性调整，巧妙地实现了城乡建设用地的“增减挂钩”。这种挂钩以市场交易机制为依托，突破了传统的项目捆绑式的点对点的、区域内的、行政化的高成本的指标交易挂钩模式，从空间上和交易机制上实现了跨区域、市场化的资源配置方式，节省了交易成本，提高了土地要素的流动性和配置效率。农村2.4亿亩的建设用地将有2/3（约1.6亿亩）可以通过“地票”交易制度，将其建设用地指标流向城市（如图2）。根据2020年城市化水平要达到60%的目标，城市每年需要新增户籍人口1000万左右。在保证18亿亩耕地的制度约束下，城市建设用地供给缺口将达到1.2亿亩。因此，地票交易通过城乡建设用地的存量调剂，能够有效缓解城市化进程中的土地短缺难题。

图2 城乡建设用地的空间置换

2.农民通过初次分配直接享受了货币化的土地增值收益。通过“地票”交易，农民可直接获得指标交易后的货币化收入。挂钩区域的级差收益越大，农民可直接获得的货币性财产收入就越多。农民享有土地增值收益的初次分配权，财富能在很大程度上落到土地拥有者的手中。而农村建设用地的实物流转中初次分配的所占比重较低，同时由于基层组织的监管不力，再分配中出现的问题比较严重。而“地票”交易能够很好地避免这一问题。“地票”交易的总收益主要进行如下分配：一是农地复垦成本的支付。“地票”交易量越大，农地复垦的面积就越大。因此，“地票”交易的一部分需要支付农用地的复垦成本。二是对农民的直接货币补贴。指标交易主要来源于撤村并镇，因此农民建房支出占“地票”收益的绝大部分。农户通过“地票”交易实现了土地资产的货币化并且改善了住房条件。三是剩余部分是对农村集体经济组织和区县进行补偿。从资产货币化的分配结构看，农民通过初次分配就能直接享受土地增值的货币收益。而城市周边指标落地的被征地农民，也可通过土地的级差收益直接获得资产的货币化收入。

3.集约型的城市化发展道路。证券化的“地票”交易的结果是形成了一个正反馈的“马太效应”。工业越来越趋向于集中在城市，而农村要利用更多的土地发展农业。随着土地、资本向城市集中，农村的劳动力向城市转移的步伐也将加快，大中城市发展的步伐将进一步加快。通过发展大中城市来转移劳动力和进行产业的优化，不仅避免了村、镇、县建设用地的粗放利用，而且遏制了地方基层组织盲目发展经济和短线投资，从而避免了生产力布局混乱、缺乏产业协同效应以及要素浪费和环境污染等问题。因此，“地票”交易按照市场机制的基本原则，通过吸引稀缺性生产要素向城市聚集的方式，提升资产的价值，同时在规模化竞争中优化产业结构，最终实现可持续的经济发展模式、产业布局模式和城市化模式。

（四）“地票交易”实践中面临的问题

“地票”交易制度是从体制内探索城乡建设用地结构性调整的一种路径。通过“地票”交易，实现了实物资产的证券化，完成了实物资产的货币化过程。通过级差收益的分配，实现了城市反哺农村的利益分配格局。重庆市土地交易所自2008年底成立以来，共成交了44宗地票，总计交易了8300亩建设用地指标，总交易金额达到7.38亿元。2009年预计将8000亩农村建设用地复垦为耕地，并准备后期的“地票”交易。表2是“地票”交易所成立初期“地票”交易的相关数据。但从长期来看，“地票”交易所引发的深层次体制问题仍然需要关注。

1.效率和公平二者的关系问题。经济发达地区，通过“地票”交易获得了充足的建设用地指标来发展工业和第三产业。而区位条件差和经济落后区域，虽然短期内通过“地票”交易实现了土地资产的货币化收入，但却丧失了今后进行产业升级和工业化建设的用地指标。虽然理论上仍然可以继续通过“地票”交易获得，但无疑将来发展的成本会大大增加。因此，“地票”交易在提高效率的同时，未必能有效地兼顾公平。“地票”交易后，经济落后地区的财政收入虽然在短期内有所增加，但在一定程度上丧失了长期发展的基础。“地票”交易要防止“马太效应”的发生。

表2 重庆2008-2009年度土地交易所部分地票交易数据

2.“地票”模式的单一性问题。地票交易实质上是集体建设用地国有化的一种制度探索。“地票”通过对建设用地指标这一稀缺性资源的交易，一次性买断了集体建设用地的指标并完成了建设用地所有权主体的转换。地权交易的结果是交易的形式由多元退化到一元，在一定程度上扼杀了市场经济多样性的产权交易模式，如农村建设用地使用权出租、入股、联营等多种交易形式。在土地稀缺的条件下，虽然“地票”交易采取市场化的竞价方式，但其指标价值是否能代表集体建设用地的资产价值还有待进一步的探讨。

3.“地票”交易客观上可能会造成地方政府对土地的超额储备。“地票”产生以前，地方政府的土地储备要受到建设用地指标的限制。而随着“地票”交易的活跃，地方政府就有了更充裕的建设用地指标，可能会“事先”更大规模地储备农地，这进一步强化了地方政府垄断土地发展权的非均衡的利益分配模式。“地票”交易后，农民就近转移的城市化路子被堵死，农村剩余劳动力在城市化进程中的职业转变和身份转变需要在大城市解决，政府将面临更大的民生压力。

四、结论：地票交易和经济发展的长期选择

“地票”交易制度是从体制内探索城乡建设用地结构性调整的一种路径。通过“地票”交易，实现了实物资产的证券化，完成了实物资产的货币化过程。通过城乡之间的级差收益的分配，实现了城市反哺农村的利益分配格局。但从长期来看，“地票”交易作为一种制度创新，仍然不能完全取代农村建设用地流转。要实现区域的后发优势和增加农民收入，还必须关注基本的制度层面的问题。

（一）我国城乡土地二元制度的改革。城乡土地制度的改革是先推进市场化，还是先进行产权体制改革仍然是问题的核心。农村经济体制改革和城市经济体制改革有着某种程度的相似之处，10年前的城市国有企业改革也曾经对这个问题有过激烈的争论，出现了吴“市场”、厉“股份”。而随着改革的深化，无论是从效率的角度还是从公平的角度，当前的土地制度在城市化进程中需要进一步的制度变革，进一步推动经济增长方式的转变。市场体制改革有助于短期繁荣，产权制度改革有助于长期稳定。地票交易制度虽然充分利用了市场体制的优势，但却阻滞了农村集体土地参与城市化进程。因此，要兼顾好市场体制改革和产权改革二者的关系。

（二）农村土地产权制度变革的可能选择。根据中国国情，土地产权改革的路线图既不是私有化也不是国有化，而是在集体产权制度框架下寻求一个有效的自主治理模式。无论是马克思的自由人联合体理论，还是奥尔森或奥斯特罗姆的小集团自治理论，都从理论和实际中找到了特定经济组织内部有效治理的模式。[11]虽然从建国初期到改革开放前，我国土地制度呈现由农民家庭私有化向集体化演变的路径；而随着市场经济的深化，土地产权制度又按照生产效率的标准进行反向的路径演化。但简单的私有化或者国有化必然产生高昂的制度成本和制度风险，在目前集体土地产权内部推进民主化的治理模式和约束机制能够最大程度地降低改革的风险。

（三）经济发展模式转变必须依托于规范的土地制度。一方面要依托于土地市场价格机制的完善，城乡二元的土地价格体制的最终破除；而另一方面集体产权内部的制衡机制也是转变经济增长模式的关键，集体产权内部完善的治理机制是土地有效供给和定价的基础。完善集体产权内部的治理机制，通过转变农村基层组织的代理模式，将多头代理转变为单一代理机制，避免公共权力对集体土地产权的层级嵌套。在此基础上消除城乡二元的土地价格体制，实现农村建设用地资产性地权制度，并通过地权的抵押、证券化和股份化等金融产品创新，以加速城乡建设用地地权流动，实现经营性地权的资本化，从而最大限度地增加交易双方的财富总量并规避风险，实现经济的集约高效增长。

[1]杨志荣.基于DEA模型的城市用地经济效益比较研究[J].长江流域资源与环境，2009，(1).

[2]Samuel P.S.Ho and George C.S.Lin.Non-Agricultural Land Use in Post-Reform China[J].The China Quarterly，2004，(2).

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[4]黄祖辉，汪 晖.非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿[J].经济研究， 2002，(5).

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[7]周其仁.农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择[J].经济学季刊，2004，(4).

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[11]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海：三联出版社，2000.