金融安全网：内在联系与运行机理

何德旭，史晓琳，饶云清

（中国社会科学院 数量经济与技术经济研究所，北京 100732）

一、引言

2007年爆发的全球金融危机对经济发展、社会稳定带来的破坏效应，再次引发了人们对危机防范的深度思考。从金融机构的中介性质、地位和作用及其内在的脆弱性来看，金融风险是内生的。特别是危机所带来的金融恐慌加剧了金融传染效力，增大了其破坏力度。因此，金融安全成为一国或地区着重关注的重大问题。鉴于这些原因，各国纷纷采取措施积极应对金融风险，其中作为主动的、系统的应对机制——金融安全网再次引起各国政府和学术界的高度关注。

就对金融安全网的认识而言，不少学者认为金融安全网对金融机构来说是一套合约关系，这一关系帮助它们应对危机和其他经济冲击（Diamond和Dybvig，1983；Kane，1995）。[1-2]Demirgüç-Kunt和Huizinga（1999）则认为金融安全网是保护金融体系安全的一项制度安排，是防止金融危机发生和蔓延的保护措施。[3]Kane（2001）做了更进一步的研究，认为每个金融安全网都是一种寻求平衡下列情形产生的成本和收益的多维政策框架，这些情形包括：（1）保护相关客户免受金融机构破产的危害；（2）限制金融机构的过度风险承担行为；（3）防范和减弱银行（指存款类金融机构）挤兑产生的破坏性后果；（4）筛选和处理问题金融机构；（5）当问题金融机构关闭时，在全社会范围内分摊损失。[4]White（2004）提出“安全网”这一术语则表示运用政策工具（手段）来减轻金融体系问题所带来的损害。[5]唐黎军（2009）强调，“金融安全网是政府用以预防和应对金融业遭受不利冲击导致传染性挤兑破坏的一组政策制度设计，它的功能主要有二：一是危机防范，即降低或控制各类金融机构对金融风险的暴露；二是危机管理，即金融危机发生时，抑制或减轻其破坏性影响。”[6]概而言之，本文认为金融安全网是各国政府为积极应对金融风险、防范金融危机而设定的制度体系和政策框架。

然而，关于金融安全网的构成要素至今没有一个统一的说法。Hoenig（1998）认为，金融安全网包括存款保险、联邦储备最后贷款人功能和联邦储备银行间大宗货币结算体系。[7]Demirgüç-Kunt和Huizinga（1999）指出，金融安全网一般包括存款保险制度和中央银行的最后贷款人功能。[3]White（2004）则强调，政府用于减轻金融体系问题所带来的损害的工具有微观方面的（存款保险、政府担保、对机构的短期流动性支持、危机协调和退出政策）和宏观方面的（宽松的货币政策和来自IMF的支持）。[5]Schich（2008）提出金融安全网应该包括四个基本要素，除了审慎监管、最后贷款人和存款保险制度以外，还应有一个破产退出机制。[8]由于思考的侧重点和角度不同以及关注的制度环境不同，所以学者们的观点不尽一致。基于同样的原因，相关国际组织也有不同的看法（见表1）。

其实，对于金融安全网的构成要素，早在2001年的金融稳定论坛（Financial Stability Forum，FSF） 上就有过一种说法，即狭义的金融安全网局限于存款保险制度（Deposit Insurance System） 和最后贷款人（The Lender of Last Resort）功能；而大家普遍接受的说法是包括三个基本要素，即前两者加上审慎监管（Prudential Supervision）框架。基于前人的研究，Marinkovic（2004）提出了更为系统、全面和科学的观点，即“金融安全网”覆盖了各种各样的机构、规则和程序，它们保护着金融中介体系的安全和有序运行；金融安全网应该重新设计以应对实际冲击，并且应该随着冲击的变化而变化。[9]这意味着，在动态的金融世界里，金融安全网的设计应该不断地变化以保持适用性和有效性。因此，金融安全网的构成不应是一成不变的，而应随着经济和金融体系的发展变化及时作出调整。

关于金融安全网的构成，不仅理论界尚无定论，而且各国实践也不尽相同。从现有的文献来看，大多侧重于对金融安全网单个构成要素的分析。虽然有些文献对金融安全网各要素之间的内在联系进行了阐述（如Brock，2000；Fratianni，2008），[10-11]但一般也仅限于分析两个要素之间的关系。许多文章虽然强调了金融安全网构成要素相互协调的重要性，但也没有将金融安全网作为一个逻辑体系，对其运行机理进行分析。可以说，目前仍然缺乏把金融安全网各要素看成是一个相互联系的整体，从而对它们之间的内在联系及应对危机的协调配合进行深入研究的成果。

事实上，客观认识并准确把握金融安全网的内在运行机理是十分重要的。只有充分认识金融安全网的运行机理，才能更好地发挥各个要素的作用，并在具体的运行过程中，根据实际情况进行动态调整；只有对金融安全网的运行机理进行深入的分析，才能为优化金融安全网设计打下一个坚实的基础。本文基于一般的经济制度环境来探讨金融安全网运行过程中的审慎监管、最后贷款人、存款保险制度①和金融机构市场退出机制。当然，根据各国经济运行状态的不同，有些程序可以省略，有些程序则应该增强。②

表1 相关国际组织对金融安全网构成要素的观点

二、金融安全网各构成要素的内在联系

从流程上看，金融安全网包括预防性管理、应急管理和市场退出管理三部分。其中，预防性管理主要是对金融机构的市场准入、经营行为的监督管理，以及公众信心稳定机制和安全预警机制的构建；应急管理主要是对困境中的金融机构进行救助，以稳定金融系统；市场退出管理主要是对经营失败且救助无效或救助成本过高的金融机构进行处理，也即金融机构的市场退出。金融安全网所使用的制度工具有审慎监管、最后贷款人、存款保险制度、金融机构市场退出机制等，这些要素构成一个紧密衔接、有机结合的整体（王刚、李赫，2007）。[12]

一般而言，审慎监管由监管当局实施，通过市场准入、资本充足率、现场及非现场监管等风险监管措施来维护金融体系安全，是一种事前防范措施；最后贷款人由中央银行实施，主要通过贴现窗口和公开市场购买等手段提供流动性援助来维护金融体系安全，是一种事前防范、事中干预、事后减震措施；存款保险制度由存款保险机构实施，主要通过监管和提供保险支付等手段来保护存款人利益，稳定公众信心，进而维护金融体系安全，是一种事前防范、事中干预、事后减震措施；金融机构市场退出机制由政府指定的市场退出执行机构实施（可以由监管部门执行，也可以由专门的指定机构执行），主要通过合并重组或者清算等手段阻断金融风险的传染，从而维护金融体系安全，是一种事前防范③、事后阻断措施。可见，这些要素具有不同的特点并通过不同的方式、渠道为维护金融体系安全服务，在实践中存在着相互配合的可能性和必要性。

（一）审慎监管与最后贷款人、存款保险制度

Fratianni（2008）认为金融安全网④与审慎监管是一枚硬币的两个方面，政府在向金融业提供“保护伞”的同时要监管其行为以减少风险；最后贷款人、存款保险制度和审慎监管在金融体系的发展过程中是相辅相成的。[11]近年来，与审慎监管一样，金融安全网也在不断延伸或扩展。例如，饱受最严重银行危机影响的美国就展开了多方面的改革（包括1993年出台的《格拉斯—斯蒂格尔法》），不仅建立了联邦存款保险公司（FDIC），而且还限制银行在地域上和功能上的扩张（如把商业银行的活动与投资银行业务分开），并通过利率限制银行竞争。事实上，金融风险的内生性以及最后贷款人和存款保险制度自身无法克服的道德风险的存在，需要通过审慎监管来减轻这些负面影响；同样，信息不对称产生的监管漏洞也需要最后贷款人和存款保险制度来予以弥补。一般而言，金融安全网容易鼓励过度风险承担，这就成为审慎监管力求与之互补、至少是控制风险的原因；而审慎监管也有其内在的不健全性，如证据显示，审慎监管是倾向于堵住“漏洞”的滞后行为（这一漏洞产生于金融创新和金融业规避监管的动机）。造成这一结果既与监管机构信息不对称、监管人员素质存在差异有关，也可能是监管者与他们所监管的行业达成认同，并且在危机期间来自政治领域的压力使其变得更加宽容。因此，无论是在理论上还是在实践过程中，审慎监管与最后贷款人、存款保险制度之间是互为补充的，它们之间的内在联系难以割裂。

同时也应该看到，审慎监管与最后贷款人、存款保险制度在职能上存在着一定的交叉，因为最后贷款人与存款保险制度也有某种监管职能。当然，最后贷款人与存款保险制度的监管职能是这两种制度的执行机构，出于保护本部门利益而形成的对获利方（获得存款保护的银行或获得最后贷款的金融机构）的一种自觉监管，而且这种监管能够在有效减少受援机构道德风险的同时，产生较少的委托—代理问题。特别值得注意的是，由于最后贷款人与存款保险制度这两者本身的职责所在，所以当金融机构真正出现问题时，它们一般要实施救助。从这一角度来说，其监管是不彻底的，难以真正杜绝道德风险问题，因而需要进行强制性的审慎监管。然而，审慎监管作为政府为避免系统性金融风险而建立的监管体制，它以国家强制力为保障，也容易产生监管机构的委托—代理问题⑤和监管宽容⑥。因此，如果能够使审慎监管与最后贷款人、存款保险制度的监管职能很好地配合起来，将会发挥国家强制力与自觉监管的双重优势，进而产生良好的监管效果。

（二）最后贷款人与存款保险制度

作为救助问题金融机构的核心手段，最后贷款人和存款保险制度实施的对象都以商业银行为主。当金融机构发生危机后，这两者都有向其提供紧急贷款援助的职能，因而存在互相补充、配合的基础。在极端情况下，当最后贷款人在存款保险机构缺乏资金时，还可以向其提供紧急贷款；而存款保险制度的存在，事实上减轻了最后贷款人的负担。

虽然最后贷款人和存款保险制度都有保护存款人利益、维护金融稳定的作用，但它们在救助目标、救助条件、救助对象、救助时机和所产生的经济效应等方面仍然存在差异。从救助目标来看，最后贷款人着重于解决金融机构暂时的流动性不足问题（即缺乏流动资金，但仍具有偿付能力）；而存款保险制度着重于解决商业银行的清偿能力不足问题（即负债超过资产以致于金融机构的净资产为负）。从救助条件来看，最后贷款人要求救助的金融机构提供合格抵押品并接受惩罚性利率；而存款保险制度要求会员银行交纳保费。从救助对象来看，最后贷款人向陷入流动性危机的所有符合条件的金融机构提供援助；而存款保险制度仅对符合条件的会员银行提供援助。从救助时机来看，只要银行还在运行，最后贷款人功能就要相应存在；而存款保险制度的支付功能，只有在无偿付能力的会员银行关闭后才执行（Schich，2008）。[8]从所产生的经济效应来看，最后贷款人是间接的（多取决于中央银行的裁决），通过提供流动性来稳定信心、防止挤兑；而存款保险制度是直接的、法定的（王刚、李赫，2007），[12]通过保护存款人利益来稳定信心、防止挤兑。

正是这些差异性的存在，使得最后贷款人和存款保险制度的职能互补和配合更具可行性。其实，中央银行在执行最后贷款人职能时，往往容易与货币政策发生冲突；而存款保险制度虽然可以防止银行挤兑，但并不能避免其他形式的流动性冲击（如同业贷款、到期商业票据展期及其他短期债务要求）。这也说明，单一的制度安排无法有效保障金融安全，必须理顺最后贷款人与存款保险制度在处理银行危机时的关系，强化两者的协调与配合，并划清两者出资救助的时间和顺序（颜海波，2005）。[13]在这一点上，Repullo（2000）提出，面对较小的流动性冲击，应以最后贷款人为主进行救助；反之，则以存款保险制度的救助为主。[14]Kahn和Santos（2005）在信息不对称条件下拓展了Repullo的研究，强调两者具有信息不共享的激励，应根据信息优势进行危机救助和监管权力分配。[15]很显然，最后贷款人和存款保险制度的配合是必然的、必须的，但应进行恰当的职能分配。

关于最后贷款人和存款保险制度的职能分配，在理论与实践上还有不一致的地方。比如，从理论上说，最后贷款人与存款保险制度的职能分配是直接而明确的；而在实践中，两者的界线并不是很清楚，因为人们经常难以区分流动性风险与清偿风险。对此，Goodhart早在1988年甚至提出，关于区分流动性缺乏和无力偿付的建议是荒谬的。[16]Frydl和Quintyn（2000）也指出，原则上最后贷款人只能向有偿付能力、只是短期内遇到流动性问题的银行提供支持；而在危机的早期阶段，是很难区分流动性和清偿能力的。基于此，他们提出，人们应该注意到流动性缺乏可能预示着无力偿付，甚至可能迅速转化为清偿危机，这是因为银行需要立刻偿还其债务，它不得不以极低的价格出售其资产，而资产的损失过大可能导致其净资产为负。[17]因此，在实际操作中，仅依靠区别流动性风险与清偿风险不足以划分最后贷款人和存款保险制度的职能，应综合考虑两者的救助目标、救助条件、救助对象、救助时机和所产生的经济效应来决定由谁实施救助。

（三）金融机构市场退出机制与审慎监管、最后贷款人、存款保险制度

市场退出机制作为金融安全的最后一道防线，是审慎监管、最后贷款人和存款保险制度的重要补充。在实践中，即使有效实施了上述各种手段，但仍不能完全避免金融风险，仍有可能出现救助无效的金融机构或者救助成本过高、或者救助后更易出现系统性风险，因此需要及时对该问题金融机构施行市场退出程序。这样不仅可以阻断金融风险的进一步扩散，而且还可以减轻存款保险制度和最后贷款人的负担，减轻审慎监管不力带来的不良影响。特别是金融机构市场退出机制的存在，对金融机构也形成了一种硬约束，有利于减轻金融机构的道德风险问题，从而更好地发挥其他金融安全网要素的功能。此外，通过市场退出机制中的清算程序，能够对最后贷款人和存款保险制度因援助产生的损失提供补偿。

从职能上看，存款保险制度也涉及到问题金融机构的市场退出机制设计。因此，合理界定两种市场退出机制的边界，增强两种市场退出机制的互补与合作就显得十分重要。原因在于：第一，存款保险制度的退出机制是一种市场化的手段，而金融机构市场退出机制既可以采用政府行政手段，也可以采用市场手段；第二，存款保险制度主要针对参保银行，而金融机构市场退出机制则针对所有金融机构；第三，由于两者面对的退出对象存在差异，所以在具体操作程序上也有很大的不同；第四，存款保险制度的退出机制是为了增强对参保银行的管理（退出将使其损失特许权价值⑦）、保护存款保险机构的自身利益，而金融机构市场退出机制则是政府为了阻断金融风险的进一步扩散，即出于公共利益而采取的措施。尽管存在这些差异，但不可否认的是，两者既然都涉及金融机构的市场退出，就必然存在某种内在的一致性。例如，两种退出机制在采用的退出方式上基本一致——都采取合并重组或清算手段；两者都有助于阻断金融风险的蔓延等。

一般而言，商业银行的市场退出由存款保险机构来执行，这有利于保障存款保险机构的利益；而且，由于存款保险制度有一系列的事前监管、事中干预和事后减震方案，也有利于提高效率。当然也要看到，由存款保险机构来实施市场退出存在着一些不利因素。例如，容易产生内部角色冲突⑧问题。存款保险机构出于对自身利益的考虑，当清算收益小于保费支出时，可能不会关闭问题金融机构，这样就不利于金融风险的迅速阻断。此时，就更需要一个专门的金融机构市场退出执行机构来采取果断措施。

从上述分析中可以看出，虽然金融安全网各个要素都有其内在特征和设计目标，但是由于金融风险的复杂性，它们的职能存在某种程度的交叉。可以说，这几大元素互为前提、互相补充、互相配合，共同促进金融安全。强有力的审慎监管不仅可以减轻存款保险制度、最后贷款人和金融机构市场退出机制的负担，而且还可以减少存款保险制度和最后贷款人可能产生的消极影响；最后贷款人和存款保险制度不仅可以弥补由于监管漏洞出现的差错，而且还可以减轻问题金融机构造成的各种损失；合理的金融机构市场退出机制可以妥善解决前三者遗留的各种问题，把危机造成的负面影响降到最低。当然，金融机构市场退出机制应以前三大要素的有效运行为前提，不能遇到金融机构有了问题就一“关”了之。金融安全网各要素间的内在逻辑关系见图1。

金融安全网各要素之间具有复杂的内在联系，这与复杂的经济环境和迅速的金融发展相适应。由于金融安全网是一个复杂的逻辑体系，所以在具体操作过程中，各要素应该权衡交替使用。

图1 金融安全网的逻辑体系

三、金融安全网的运行机理

金融安全网作为一个庞大的、复杂的体系，通过明晰的制度安排使其构成要素联系紧密且相互补充和配合，从而形成金融安全网内在的逻辑体系和独特的运行机理。

（一）审慎监管的实施

审慎监管是防范金融风险的最重要屏障，它侧重于事前防范，本质上是一种积极主动的制度安排。通常情况下，各国政府对金融体系的审慎监管都会参照《新巴塞尔协议》的规定制定一套符合本国国情的监管制度和政策，如严格的市场准入制度、资本充足率要求等等。

（1）设立市场准入门槛。市场准入是金融监管体系中的一个重要环节，是审慎监管的第一步；严格的市场准入有利于从源头上控制金融风险的产生。市场准入的门槛主要是颁发金融行业执业许可证并对金融机构的业务范围作出明确规定。《新巴塞尔协议》规定，颁发执业许可证需要审查的内容至少包括：银行的所有权结构、董事会成员和高级管理层的资格、银行的战略和经营计划、银行的公司治理情况、内部控制和风险管理状况，以及包括资本金规模在内的预期财务状况等。通过对执业许可证的严格审查，就可以把品质较差的机构排除在金融系统以外，保持金融主体的稳健和优良资质，避免由单个金融机构的经营失败而影响到整个金融体系；通过对金融机构经营范围的严格限制，可以避免金融机构过度从事高风险活动。因此，这一措施不仅可以筛选合格的金融从业者，而且还可以增加金融机构的特许权价值，增加其破产关闭的成本，减少其从事高风险业务的激励。

（2）管理资本充足率。资本充足率⑨是各国金融监管当局普遍采取的监管措施。各国监管当局一般在不低于巴塞尔协议所划定的界限的前提下，制定本国具体的监管措施。有了充足的资本金作保证，金融机构就可以正常营业、冲销意外损失、稳定存款人信心，从而可以实现银行的稳健经营。因此，金融监管当局都会强制执行资本充足率规定，对不达标的金融机构通常会采取限制资本扩张、限制分支机构的设立、限制利润分配等措施进行严厉惩罚。实践中，资本充足率要求已经得到广泛使用，这主要是因为资本充足率管理已经成为保障银行稳健经营的重要举措，同时资本充足率有明确的数量规定，便于相关各方的操作。

（3）确立信息披露机制。由于信息不对称问题的存在，道德风险、逆向选择始终是金融发展过程中的难题；既阻碍金融业的发展，也容易成为风险产生的助推器。因此，准确、及时、充分的信息披露是监管当局对金融机构的一个基本要求。这就需要建立强制性的信息披露机制，并且监管当局要对金融机构信息披露的可信性予以确认，以消除虚假信息的出现。在这个过程中，信息披露也是督促金融机构进行自查、防范风险的一个重要途径。

（4）监督金融机构内部风险管理。加强金融机构内部风险的监督管理是金融监管当局的一项重要任务。如果各金融机构都有运行良好的风险管理机制，那么整个社会应对金融风险的能力将大大增强。根据《新巴塞尔协议》的要求，金融机构应该有一套符合自身特点的风险管理程序，具体包括：拥有自己的内部控制和审计制度；密切关注流动性风险、市场风险、信用风险、利率风险及操作风险；重点关注有问题的资产及关联方的风险暴露；对大额风险暴露限额作出明确规定等。

必须指出的是，《新巴塞尔协议》仅仅是为金融监管当局提供了一个范本，各国的监管机构必须结合本国金融体系的内在特征和发展态势进行监管模式设计。例如，美国由原来的多元监管模式转为伞形监管和功能监管；日本由原来的行政指导型监管转为单一混业监管；英国由分业自律监管转为单一监管模式；德国则采用全能型银行下的分业监管模式；中国也面临着由分业监管向混业监管转变的趋势。可以看出，金融监管模式不是固定不变的，它将随着金融体系的发展而变化。特别是在后金融危机时代，金融体系面临着新的调整，金融监管也应作出相应的改变。从趋势上看，现代金融监管将更多地强化功能监管和统一监管；金融监管框架将进一步完善，并建立有效的金融监管协调机构；对金融创新产品将制定专门的规则；金融监管的国际合作以及金融机构跨境监管将得到加强。可以说，只有跟上金融发展的步伐、适应金融形势变化的需要，审慎监管才能保持并发挥应有的功能和作用。

（二）最后贷款人功能的发挥

尽管审慎监管是金融安全网中成本最低、效果最明显的措施，但信息不对称的存在使其必然存在监管漏洞，难以准确预料和完全规避所有风险。特别是在金融危机爆发以后，审慎监管发挥作用的空间极为有限，从而需要金融安全网的其他要素发挥作用。

众所周知，当一些金融机构有偿付能力但出现暂时流动性不足时，中央银行可以通过贴现窗口或公开市场操作两种方式向这些机构发放紧急贷款（这就是中央银行的最后贷款人功能），但是需要它们提供良好的抵押品并缴纳惩罚性利率（较一般贷款利率要高）。中央银行对流动性不足的金融机构进行资金融通，则可以在一定程度上缓和公众对现金短缺的恐惧，遏制公众的恐慌情绪，从而避免公众的一些过激行为。当然，最后贷款人功能的实施开始于对求助金融机构清偿能力的判断。

（1）确定金融机构的偿付能力。只有在确定这家金融机构具有偿付能力、只是由于暂时流动性不足而出现问题时，最后贷款人才会予以救助，因为对陷入清偿性危机的金融机构进行救助将使最后贷款人面临很大的损失资产的可能性。中央银行的最后贷款人功能经常包含很多高风险贷款，尽管实践中很难区分金融机构的流动性不足和清偿能力问题，但是中央银行总会采取一切措施来确定金融机构的偿付能力，尽可能减少损失。

（2）实施监督管理。最后贷款人的监管通常贯穿于金融危机发生的事前、事中和事后。通过事前监管并与监管机构信息共享来获取问题金融机构的信息，评估金融机构的经营状况，判断其是否陷入流动性风险，决定是否救助以及救助方案，并把握提供最后贷款的最佳时机，避免贷款资源的浪费；通过事中的现场检查和抵押品评估来确定最佳贷款规模，而出于资源节约的考虑，也可与监管部门配合工作；通过事后的监管来对接受救助的问题金融机构进行持续性监管，以保障其资产安全和防范道德风险，如果发现问题金融机构的情况进一步恶化，最后贷款人有权采取严格的资产保全措施。

（3）确保资金来源。中央银行作为最后贷款人实施救援需要强大的资金作后盾。中央银行的资金主要来自于各项存款、各个会员银行缴纳的存款准备金、货币发行、央行票据和抵押品的清算等。中央银行在实施最后贷款人职责时要承担一定的风险，特别是对于那些无偿付能力的金融机构，由于其抵押品价值可能会低于贷款价值，故中央银行面临的风险会更大。Goodhart（1999）认为，因援助问题银行而造成的资产负债表恶化会减弱中央银行货币政策的独立性和灵活性。[18]有鉴于此，许多国家的中央银行都不愿单独承担这种风险，通常会要求政府财政给予担保和资金支持。

（4）提供最后贷款。商业银行在面临短期流动性短缺时，一般会持有已贴现但尚未到期的商业汇票向中央银行申请再贴现，以得到中央银行的融资支持；中央银行也可以通过在公开市场上购买央行票据、国债和金融债券等方式，向金融机构注入流动性；当金融机构陷入严重的流动性困境时，中央银行还会对合格的问题金融机构提供紧急贷款援助。通过实施贷款援助，可以帮助问题金融机构摆脱困境，保障整个金融体系的安全。同时中央银行也会对受援金融机构的经营管理行为进行监督，以保证自身的资产安全。

（三）存款保险制度的运行

设计良好的存款保险制度对问题金融机构是一种救助手段，对存款人则是一种保障方式，有助于增强存款人的信心、稳定金融机构乃至整个金融体系。

（1）确定会员资格。存款保险制度采用会员制，会员资格可以是强制性的，也可以是自愿的。强制性会员资格有助于减轻逆向选择问题⑩，但是容易产生道德风险问题(11)；自愿性会员资格则同时存在这两方面的问题。实践中，银行权衡成本收益后，有的会选择加入存款保险体系，而有的会选择不加入存款保险体系。对于大银行来说，由于实力雄厚，它们自身应对风险的能力也较强，即使发生危机，国家也会因“太大而不能倒”而施以救助，因此它们一般不会自愿加入存款保险体系。此时，为了维护金融体系的稳定，也为了创造公平的竞争环境，政府一般都会采用强制性存款保险体系会员制度。(12)不管采取哪种方式，存款保险机构都应该有一套合适的制度设计来细化会员进入的标准、程序和时间进度，以最终确定存款保险体系的会员资格。

（2）合理收取和管理保费。为了维持正常的日常运行和赔偿存款人的损失，存款保险机构必须有足够的资金作保证。资金通常来源于会员银行缴纳的保费、发行债务所获资金、资产管理的利得收入、清算问题机构的收益、最后贷款人的紧急援助等等。由于会员银行是主要获益方，所以来自于它们的保险费收入就构成了存款保险机构的主要资金来源。收取保费必然涉及到保险费费率的确定问题。实践中，各存款保险机构对投保银行收取统一的保险费费率。这一方式虽然操作简单，但也存在问题，因为它没有区分不同风险偏好及不同品质的投保银行，容易使风险偏好型或品质较差的银行产生道德风险，而风险规避型或品质良好的银行出现逆向选择问题；同时，这一方式也不利于激励银行自发地从事低风险的经济活动。一些学者发现，人们之所以愿意收取统一的保险费费率，是受到信息不对称的限制（Freixas和Rochet，1998）。[19]由于缺乏所需要的信息，存款保险机构往往无法正确区别银行的不同特质。目前来看，这仍然是一个有待解决的技术难题。因此，有必要加强存款保险制度与审慎监管的合作，减少因保费收取问题产生的道德风险和逆向选择。需要指出的是，在经济状况良好时，存款保险机构不需要支付赔偿，因而需要对其内部积累的资金进行资产管理，使其增值。这不仅可以增强存款保险机构自身的实力，而且还可以减轻会员银行的负担，增强整个社会的流动性。当然在进行资产管理时，存款保险机构要投资于低风险、高流动性的资产，以确保资金的安全和可随时支取。

（3）实施监督管理。加入存款保险体系的会员银行必须接受存款保险机构的监督和管理。存款保险机构通过这一监督管理职能的发挥，可以防止会员银行的道德风险，保护存款人和自身利益不受侵害。通常情况下，各国法律都赋予存款保险机构对会员银行进行非现场监测和现场检查的权力，各存款保险机构都有一个合理合法的规则体系，包括监测规则、评价指标体系、操作规程等。通过这套规则，存款保险机构可以监督每个会员银行的资本状况、资产运作、日常经营活动等。通过日常的监督管理，存款保险机构能够及时发现金融机构存在的问题，并督促问题银行进行整改。

（4）施行干预、救助和处理。当存款保险机构通过监测系统发现风险产生的迹象时，可以向问题银行发出提示和警告，使其自行规制自己的不当行为；当金融机构的问题爆发且资本充足率低于巴塞尔协议规定的标准或者违反审慎监管要求时，存款保险机构就要发挥其救助和处理功能。此时，存款保险机构可以向投保银行提供紧急贷款、或者购买其不良资产，帮助其恢复到正常状态，稳定其经营活动；当不能通过救助使问题银行恢复正常时，存款保险机构就需要采取强制合并和重组措施，包括选择有收购意向的经营良好的金融机构实施兼并和收购，并对其进行直接资助或者通过购买问题银行不良资产进行间接资助；当问题银行状况十分严重且影响面很大时，存款保险机构就必须对问题银行采取破产关闭措施。此时，存款保险机构必须对存款人进行赔偿。当存款保险机构发现关闭问题银行所获得的清算收益不足以弥补其损失时，可能会产生不关闭问题银行的激励。如果问题特别严重，就需要强制性金融机构市场退出机制的介入。

（四）金融机构市场退出机制的运行

当金融机构问题十分严重，甚至可能对金融体系稳定造成很大威胁时，就需要对该问题金融机构采取市场退出措施。金融机构市场退出机制，一般是在问题金融机构的财务状况恶化到一定程度（如资本金被侵蚀达60%以上、不良资产达15%以上、三年连续亏损10%、不能偿还到期债务等）且出现支付困难时，由其自身或监管当局明令要求进行并购重组或破产关闭，停止其经营金融业务，并按照市场原则，公开、公平、公正地处理债权债务，最终注销法人资格的过程（阎维杰，2006）。[20]金融机构市场退出机制的存在本身就是对金融机构过度风险行为的一种警示，可以避免金融机构“太大而不能倒”的理想依赖。金融机构市场退出机制不仅是迅速结束问题金融机构不良影响的有效手段，而且也是对其他金融安全网要素的保护措施，可以在一定程度上避免承担不必要的负担，锁定其成本。

（1）确定市场退出标准。确定金融机构市场退出标准是确保金融机构市场退出机制有效运作的前提。由于各国情况不同，特别是由于各金融机构具有不同的特性，所以退出标准也存在一定的差异。多年来，金融机构市场退出遵循的一般原则是：陷入危机的金融机构具有不可救助性；救助的成本远远大于其收益；或救助后将引起系统性风险和地区性风险的发生。从目前情况来看，虽然还难以就金融机构市场退出的普遍标准达成共识，但各国监管部门还是必须制定出适合本国金融体系特点的市场退出标准，否则金融机构市场退出将无法可依。应该注意的是，金融机构市场退出标准的确定不是一劳永逸的事，它应该随着金融业的发展及经济环境的变化不断修订、改进和完善。

（2）实施市场退出程序。明确了市场退出标准，就可以对问题金融机构采取相应的退出程序。金融机构市场退出的方式主要有合并重组和破产清算。在选取具体的市场退出方式时，还应考虑到如下原则：社会成本最小化；稳定市场信心；以相关部门能够提供的资金为限。当某个金融机构达到市场退出标准时，市场退出执行机构就要及时对其进行接管，以免出现更多的问题；市场退出执行机构接管以后，要开展进一步的检查与核算，以确定问题的严重程度，并据此采取下一步行动。具体采取哪种方式可视情况而定，但各国一般倾向于合并重组，而不愿意轻易启动破产清算程序。如果问题金融机构可以通过合并重组得到解决，并且有经营良好的金融机构愿意接手，那么市场退出执行机构会帮助它们完成合并重组；反之，市场退出执行机构就会对问题金融机构进行破产清算。

（3） 分配清算收益。市场退出执行机构对问题金融机构的清算程序必须是合法的、客观的，这样才能保证问题金融机构有序退出，最大程度地减少社会损失。对问题金融机构进行破产清算，可以获得清算收益，这些收益是施行救助的各方收回投入、弥补损失的一条主要渠道。因此，要按照投入补偿原则，对最后贷款人和存款保险机构进行收益分配。合理分配清算收益可以保障最后贷款人和存款保险机构的权益，有助于它们实施其他救助方案，也有助于金融安全网的良性循环运作。

图2直观地展示了金融安全网的运行机理。如图所示，审慎监管、最后贷款人、存款保险制度和金融机构市场退出机制都有其内在的运行机理，而金融安全网各要素之间又存在着一定的逻辑体系和传递机制，而且每一次职能转移都有其特定的条件和顺序安排。

图2 金融安全网的运行机理

四、结论与建议

本文对金融安全网主要构成要素之间的内在联系进行了剖析，对金融安全网的运行机理进行了阐述。从单个要素来看，每个要素侧重于金融风险的事前、事中、事后的不同环节，而各个要素又存在着职能上的交叉，但侧重点不同、功能优势不同，存在相互配合、相互补充的基础；从金融安全网体系来看，它是一个贯穿金融风险始终的系统的制度安排；在合理的制度设计下，金融安全网能够有序运行并有效应对金融风险。

根据以上分析，本文提出如下建议：（1）有必要根据我国经济体制环境的特征确定金融安全网的组成要素，以构建合理而完整的金融风险应对机制，并在此基础上，进一步厘清金融安全网要素的内在联系；（2）有必要根据我国金融安全网要素的内在联系和金融安全网体系的特征进行金融安全网的优化设计，进一步完善金融安全网的功能；（3）合理界定金融安全网各个要素的职能范围；（4）注重各个要素的分工与协作，各部门可以进行信息共享等一些能够降低成本、减轻金融机构负担的合作；（5）合理分配金融安全网各部门的权力，这不仅有利于各部门协调工作、发挥效能，而且也有助于建立责任追究和权力制衡机制；（6）金融安全网的运行是一个有序的过程，必须按照其自身的逻辑体系处理金融风险，减少人为干预，提高处置效率。

注 释：

① 关于存款保险有隐性和显性之分。隐性存款保险是指政府为存款提供担保，但没有明确的机构和制度安排；相反，具有明确的机构和制度安排的存款保险即为显性存款保险。本文所研究的存款保险制度是指显性存款保险。

②对于金融机构市场退出机制的取舍，本文主要基于这样的考虑：虽然在以银行为主体的金融系统中，存款保险制度本身已有市场退出设计，不需要再重复安排该机制。但是，由于在银行退出市场时存款保险机构可能产生内部角色冲突，又由于多元化金融体系不可避免地要面对非存款类金融机构的市场退出，因此从金融发展的角度来看，应该建立独立的金融机构市场退出机制。

③ 由于市场退出机制的存在，增加了金融机构特许权损失的可能性，因此金融机构会尽量避免从事高风险业务。这样，市场退出机制在事实上形成了事前预防功能。

④ 这里的安全网是指狭义的金融安全网，即最后贷款人和存款保险制度。

⑤ 监管机构出于维护自身权威和利益等自私目的，可能会采取损害公众利益的、不客观的行为。

⑥ 监管宽容是监管机构出于维护自身权威等原因，对问题金融机构的放松和宽容，这容易产生金融机构的适应性预期，从而引发道德风险。

⑦ 特许权是特许人授予受许人的某种权利。在该权利之下，受许人可以在约定的条件下使用特许人的某种工业产权和/或知识产权。它可以是单一的业务元素，如商标、专利等；也可以是若干业务元素的组合。金融机构的特许权是国家授予金融机构的特许营业权，其特许权价值就是金融机构拥有金融特许营业牌照的价格；较高的特许权价值将增加银行由于破产而失去特许经营的成本。因而，提高金融机构特许权价值是减少其道德风险、增强金融体系稳定的有效措施。

⑧ 内部角色冲突是指某一机构由于身兼二职而产生的激励冲突问题。此处的内部角色冲突是指存款保险机构作为存款人的保护者和问题金融机构的清算收益人所面临的激励冲突。

⑨ 资本充足率是衡量银行偿付能力和流动性的一个重要指标。《新巴塞尔协议》要求银行的资本充足率达到8%、核心资本充足率达到4%。

⑩ 如果不强制要求银行加入存款保险体系，则运行良好的机构由于不愿承担额外的保费成本而放弃加入系统。这样，参加存款保险的机构将是弱质的、高风险的。

(11) 参保机构进行高风险活动是有利的，因为所获得的高收益是自己的；而一旦发生危机，将由存款保险机构为其买单。

(12)国际存款保险机构协会（IADI）也在《有效存款保险制度核心原则》中，建议各国存款保险制度采用强制性会员资格。

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