京津冀一体化进程中的地方政府竞争行为分析

□文/申现杰

京津冀地区指北京、天津和河北全省，面积218，336.5平方公里，占全国国土面积的2.27%。2007年京津冀区域生产总值为28，129亿元，占全国生产总值的11.4%。其中，北京是全国的政治中心和北方的经济中心，天津是我国重要的工业和商品生产基地和出海港口，河北是我国重要的工业和资源大省，是京津两市重要的经济腹地，京津冀地区是继珠三角和长三角之后中国经济增长的第三极。

一、京津冀之间的竞争现状

长期以来，京津冀地区是一个联系紧密、相互依托、不可分离的区域，已经成为我国未来最具发展潜力的地区之一。但是，在京津冀区域经济发展的过程中，三地区存在着严重的产业同构现象。从北京、天津、河北制定的国民经济和社会发展“十一五”规划看，所确定的产业发展方向也基本相同。因此，京津冀之间展开了在资源、资本、政策、基础设施建设和环境等领域的一轮又一轮的竞争，制约了京津冀经济一体化发展进程。（表1）

（一）北京和天津之间的竞争。进入2000年以来，伴随着天津经济增长势头的重新恢复和天津优势的显现，北京也愈发的增加了对天津的顾忌，近年来北京舍近求远投资河北建设京唐港和北京企业迁移至河北境内就可以看出来，北京并不想使天津在自己身旁坐大。在京冀合作备忘录中，北京除了在电力、天然气和新能源、可再生能源上优先与河北合作外，并优先鼓励北京市企业向河北转移。比如，北京和河北省政府目前主要打造唐山曹妃甸液化天然气一期工程（600万吨/年）建设，企业迁移方面比如首钢迁移至唐山、北京市化学建材厂迁址保定高碑店等。

作为京津冀区域核心的天津，距离北京的城际列车通勤时间仅半个小时，天津无疑也将位于其东北部的北京当作自己需要小心提防的“敌人”和最大的竞争对手。为了防止北京把共同腹地的资源都吸收为己有，天津一直以来小心翼翼地保护着自己的行政主权和自然、地理、社会及经济资源。因此，京津塘走廊上，天津更愿意撇开北京，向西聚焦于行政区内部以求内生发展。而国务院“建设天津滨海新区”的最新政策导向，使得天津这种内生发展动力变得更加强烈。比如，具有港口优势的天津在货运上也没有多大热情同对手北京分享自己的港口优势，更不愿意由于资源共享而导致自己的有利要素流向北京。故而，对于北京共建新国际机场的提议，天津却有自己的战略选择。在两市直线距离不足百公里的形势下，北京却又扩建了3号航站楼，在天津的机场面临吃不饱的情形下，天津滨海国际机场也在稍后进行了加速扩建，与北京展开了新一轮的航空争夺战。

表1 京津冀地区“十一五”期间产业发展重点

（二）天津和河北之间的竞争。河北由11个地级市组成，其中四个城市具有港口优势，为争夺货物，河北的港口与天津港展开了激烈的竞争，比如天津市“十一五”规划提出将天津港建设成为“北方国际航运中心”；河北省“十一五”规划纲要指出：“统筹秦皇岛港、唐山港和黄骅港的建设与发展，在确保煤炭运输大通道畅通的同时，积极发展铁矿石、杂货、集装箱、原油、天然气等大型专业化运输。……积极推进曹妃甸重化工业循环经济示范区建设，建设现代化的重化产业基地和国际物流中心。加快黄骅港临港工业区开发，建设以化工为主的综合工业园区。”这种定位对天津临海产业的发展和海洋产业的发展带来非常严峻的挑战。

从唐山市来看，其境内的曹妃甸港，具有无与伦比的深海港条件，是天津港的强劲竞争对手。同时，唐山拥有着工业和资源优势，一直以来，都把自身定位为北方的重化工工业基地，而北京首都钢铁厂迁往曹妃甸无疑使这个目标大幅度向前推进。再有八十年代初实施的“引滦入津”工程，将唐山上游潘家口水库的部分水资源分配给天津使用，在面临新发展机遇、自身用水量不断提升的唐山，在用水上也逐步地展开与天津的竞争，与此类似的还有河北的沧州市，也希望国家能减少对京津两市的供水量，转而补给自己的港口工业建设。（表2）

（三）北京和河北之间的竞争。位于京津以北生态敏感带中的张家口和承德，由于历史和先天禀赋的制约，既要作为北京的水源地，又要承担维护整体生态环境的诸多责任，为此河北不得不投巨资改善生态环境，加大对这一地区资源开发和工农业生产的限制，因此相较失去了诸多平等的发展机会。张家口地处“环京津贫困带”，其贫困县数量达到了11个之多，涉及农业人口95.4万，而北京根据协议规定而补偿给张家口供水的金额远不足以弥补河北治理环境和供水丧失发展一些工业的损失。廊坊和保定适于城市建设，又直接毗邻京津两市，较多地接受了来自京津地区的辐射，人口和经济规模不断提升。廊坊的主要发展被动地依附于北京和天津，时时都面临着被吃掉合并的危险。

（四）京津冀三者之间的竞争。在京津冀地区开发区建设布局中，以发展工业为主的开发区更是遍地开花。以京津塘为例。京津塘地区共有44个市级以上各类开发区，其中北京有27个开发区，天津有13个开发区，廊坊有4个开发区。在继天津滨海新区成为国家级开发区后，河北渤海唐山新区也开始计划申报成为国家级开发区，为了争夺客户，这些相邻的开发区竞相在土地使用、税费、市场准入和环境保护等方面降低门槛，在竞争中造成资源的流失和优势的相互抵消，这种低水平无序竞争使得各类开发区整体规模都不大，开发区中产业分布的指向性和集中性不明显，各类企业分布在众多的开发区中，而没有形成相关产业集群。

此外，在京津冀地区金融方面，根据有关报道，北京要建“具有国际影响力的金融中心”；天津要建设区域金融中心、离岸金融中心；石家庄也要力争建成区域性金融中心。可以看出，未来围绕金融中心的争夺战也会在京津冀地区蓬勃地展开。

二、京津冀之间政府竞争原因分析

在非规范市场体制下，京津冀区域内地方政府既是地区政治功能的责任主体、又是区域经济功能的责任主体，每个城市政府始终存在依据行政区划和各种行政手段追求自身利益最大化的可能性，利益的需求使得地方政府为了保护本地利益，防止税源外流，就经常采用行政手段干预生产要素的流动，人为制造区域壁垒。这就使京津冀政府间形成了一种非市场化、非规范化且彼此鼓励的恶性竞争，增加了互无隶属关系的中心城市之间的矛盾、冲突和摩擦，并在非合作博弈格局下，势必在信息、制度、产业等方面增加相互封锁和各自为政的趋势，进一步强化政府间竞争的态势。

在跨省的京津冀都市圈内部，缺乏有效的权力监督和制衡机制而导致的城市政府行政权力异化（权力滥用与商品化），为跨省都市圈内部各自为政、恶性竞争提供了有力的运行保障。在政府间横向关系方面地方政府间不存在上下级关系，因而不存在行政上的直接监督和制约。我国现行《行政诉讼法》虽未明确规定府际争议可通过行政诉讼解决，因此一旦纵向的或横向的政府竞争发生矛盾时，由于目前行政法府际争议调节的缺失，尚处于无法调节的局面。

增加政府财税收入既是京津冀地区地方政府追求自身利益最大化的主要因素，它同时也反映经济增长水平，是上级政府政绩考核指标中的重要组成部分。京津冀区内的地方政府越努力，比如：加快制度创新、扩大招商引资和基础设施建设等，地方经济的产出就越大，这样财政收入就会增长，使自己在晋升中取得有利地位，因为在以经济业绩为主的评价体系中，工资、地位、成就感及其他待遇都与一个人的职位有关，政府官员关心的主要是他们在职业生涯中进一步晋升或者避免被淘汰出局的问题，城市政府官员也就没有进行跨省都市圈合作的激励。而目前都市圈内各自为政的城市规划，不仅限制了区域层面规划机制的形成和进展，而且为政府间竞争提供了强有力的外在能力。

表2 京津冀地区沿海港口直接经济腹地一览表

总的来看，在以上诸原因的驱使下，每个省、市、县都力图建立大而全、小而全的经济体系，把产业链的全部链条都囊括到本地区来，从而客观上形成了政府间消极竞争的局面，使得京津冀地区本该按照城市功能定位不同构建的实现梯次转移的经济布局走向破产，导致京津冀区域经济竞争有力而合作不足的现状。

三、关于加快京津冀经济一体化进程的政策建议

要改善现状，就要打破原有的博弈均衡，从制度根源上消除影响京津冀一体化的障碍和不良因素。

（一）改进政府绩效考核机制。在京津冀区域发展中，要坚持五个统筹要求，贯彻落实科学发展观；确立对政府官员的科学评价体系，在任期考核指标中除了经济GDP要求之外，还应引入绿色GDP、人文GDP及合作效果等综合指标；同时，加快干部制度改革，使综合考核的结果得以实现，以此来加强京津冀地区间协作体系，减少地方政府间招、投资恶性竞争行为，对政府官员胡乱招、投资行为和作秀工程实施问责。

（二）完善区域协调和管理机构。协调机制可以最大限度地发挥京津冀经济一体化的正外部性，并能尽量减少负外部性和摩擦，可以使竞争方从低收益的均衡共同迈向高收益的均衡，设立由中央和京津冀区域内地方政府共同参与的具有权威性和实质性的区域协调机构。中央政府可把过去直接负责的区域治理职能委托给区域协调机构，比如一些区域宏观调控权、区域内重大项目的审批权和区域内财政的部分转移支付权力，以及外贸配额权力等，地方政府也将自己的一些涉及外部性的职能转移给区域协调机构。此外，也可由地方和中央共同设立由区域协调机构支配的区域发展基金，以激励哪些合作的城市政府，使得区域协调机构能够对涉及区域一体化发展进程中出现的恶性的政府竞争进行有权威的调解。

（三）转变政府职能。随着京津冀区域一体化的发展，过度的政府参与，只能阻碍京津冀一体化客观动力机制作用的发挥，因此要按照政府与市场分工的原则，政府逐步退出竞争性的生产领域，从直接干预市场转变为建立和维护有效的市场体系，让市场机制在微观层面上能够充分地发挥作用。

（四）促进区域性的法律法规建立。解决京津冀区域经济增长过程中的地区利益冲突和无序竞争，必须通过立法来规范政府间的横向关系，为区域政府间合作和竞争构建必要的法律依据，通过构建区域规划、发展和管理方面的法律，明确各级管理机构与组织的权限，调节区域之间利益的冲突和竞争，保障中央和地方以及地方与地方之间能够按照法律的规定来处理相互之间的利益关系，将区域间政府的竞争纳入到一个正常的轨道上来。

[1]陈宣庆，张可云.统筹区域发展的战略问题与政策研究 [M].中国市场出版社，2007.1.1.

[2]陶希东.转型期中国跨省市都市圈区域治理——以行政区经济为视角[M].上海社会科学出版社，2007.9.1.

[3]周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作[J].经济研究，2004.6.