钱袋子如何“革命”

■本刊记者 周 江

一个国家的财政史是惊心动魄的，如果你读它，看到的不仅是经济的发展，而是社会结构和公平正义的程度。

——温家宝

“1994年的分税制，在地方上已经演变成为五花八门、复杂易变、讨价还价因素非常浓厚的包干制和分成制。”这是财政部财政科学研究所所长贾康掷地有声的一句话。

一句话背后隐藏着地方财政的痛楚与无奈，财权上的集权与事权上的分权，将地方财政勒成了一根越绷越紧的“钢丝绳”。

2009年3月，温家宝总理在全国“两会”的中外记者见面会上动情地说：“一个国家的财政史是惊心动魄的，如果你读它，看到的不仅是经济的发展，而是社会结构和公平正义的程度。”当我们很难看清“公平正义”这四个大字之时，改革势在必行。

2010年1月8日，中共中央政治局就世界主要国家财税体制和深化我国财税体制改革进行第十八次集体学习。在听取了贾康研究员的讲解之后，胡锦涛总书记强调，必须深化财税体制改革，完善公共财政体系，提高财政管理绩效。

新年伊始，在北京清冽的空气中我们又嗅到了熟悉的改革气息，一场关于钱袋子的“革命”即将展开。与此同时，河北省作为地方财政体制改革先锋，一直在努力前行。

为了给读者呈现出一个多层面的深度思考，《决策》杂志记者赶赴北京和石家庄，采访改革研究者与地方实践者，围绕政府的“钱袋子革命”展开一场讨论。

[面对面]

贾康：财政部财政科学研究所所长。多次参加国家经济政策制订的研究工作，2002年6月24日受国务院前总理朱镕基之邀、2003年6月27日受温家宝总理之邀座谈经济工作；中央政治局第18次集体学习的两位主讲人之一。

从山重水复到柳暗花明

《决策》：1994年的分税制在执行过程中保留了许多包干制的痕迹，许多学者认为它只是一种过渡体制，仅仅是建立了一个分税制的基本框架，而这个过渡竟然长达15年。您如何看待这个问题？

贾康：1994年的分税制不是在设计过程中保留了包干制的体制，分税制的初衷是想按照中国特色慢慢走出一条“五级分税”的路子。地方政府也试图按分税制的方向去走，但是很多年过去了，才发现走出来的路和之前的设想完全不同。

现在很多人指责财政体制把板子打在了增值税的头上，这个板子其实是打错了地方。我们面临的最大问题是分税制本身无法贯彻落实，演变成了包干制和分成制。如果这个问题不理清楚，以后的改革思路会走错方向，完全否定1994年分税制改革是错误的。

《决策》:许多地方政府认为分税制没有解决好省级以下财政体制问题，中央和省级政府之间采取分税制，而地方政府之间仍然采取承包制，这种“双轨制”是否是改革的症结所在？

贾康：我并不认同双轨制的提法，地方的分税制已经演变成为了五花八门、复杂易变、讨价还价因素非常浓厚的包干制和分成制。因为中央和省级政府搭建了一个分税制的框架之后，再往下走就走不通了。这并不是一个设计造成的双轨制，而是一个在运行过程中形成的杂乱机制，不是双轨而是多轨制，非常紊乱。由于各省的财力水平不一样，他们采用各自的办法，比如江苏省、浙江省根本不考虑留给地方政府25%的增值税，他们只考虑20%的土地净收益分成。

《决策》：您认为应当如何解决地方财政的紊乱现状？

贾康：我们要找到问题的症结所在，所有抨击分税制的问题都不是分税制本身的问题，而是分税制无法贯彻的问题。怎么让他贯彻下去，无疑就是要让政府财政由五级变三级，变成中央、省和县市这样的三级。这是接下来财政改革的一个大前提，只有这样山重水复才能变成柳暗花明。

“简五成三”关键在“省直管县”

《决策》：省直管县的推进是否能给“五级变三级”的政府财政注入一剂强心针？

贾康：的确是这样。因为政府财政层级改革显得越来越迫切，其核心措施之一便是推行“省直管县”体制。省和县两级政府之间直接搭建财力分配框架，并适时辅之以“乡财县管”体制，逐步将政府财政层级从五级简化为三级。

财政部在2009年出台《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。

《决策》：浙江省的“省直管县”一直走在了全国的前列，您认为浙江的成功经验能否在全国范围内被复制？

贾康：现在许多省份已经开始陆陆续续学习浙江的经验，但我认为简单的复制是行不通的，在改变中会遇到很多困难，这都需要地方政府能沉下心来慢慢总结经验。

我们也应当注意到“省直管县”财政改革在试点过程中已经暴露出一些矛盾和问题，尤以管理体制问题突出。试点县在财政上实行省直接管理，市、县财政平行对省级财政，但其他权限仍实行省管市、市管县体制，致使人权、财权、事权配置不一致，产生了一些摩擦，市里尴尬，县里为难。

除此之外，工作程序还没有理顺。“省直管县”财政体制实行后，一些市直部门认为试点县应由省直管，有时不愿再为县里服务，有的权限虽下放到县里，资金分配等却仍按原程序运作。

《决策》：对于“省直管县”这一财政改革中产生的难点问题，您的建议是什么？

贾康：这样的改革一定要有步骤，切不可杂乱无章。我的观点是“省直管县”改革可分三步走：第一步是目前各省的改革试点搞的那样，省主要对直管县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位；第二步是市和县分治，统一由省直管，重新定位市和县的功能；第三步是市改革，扩大市辖区范围，合理调整机构和人员，总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市(级别可保留，人员逐渐调整)，市县分置，省直管县。

但是每个地区的发展情况不同，所以要建立和健全县级基本财政保障体制，增强基层政府提供公共服务的能力，保证县级政府可以进行最基本的运作。

[面对面]

齐守印：河北省财政厅厅长，财政部财政科学研究所博士生导师。由于河北省一系列财政改革走在全国前列，一些探索成为财政部在全国统一推行的改革措施，使其成为社会各界关注的焦点。

“国家请客，地方埋单”

《决策》：有媒体用“国家请客，地方埋单”来形容现行财税体制的责权配置状况，即国家出台的许多政策，要求地方政府在财政资金方面部分配套、拿大头甚至全部负担。您认为这些政策出台之前是否考虑了地方政府的财力？

齐守印：这既是一个责任和权力的配置问题，也关系贯彻落实科学发展观的根本方法问题。首先，按照财政体制的基本规则，中央出台相应的增支政策理应承担相应的支出责任。其次，科学发展观的根本方法是统筹兼顾。财政方面贯彻统筹兼顾的原则，应当从中央和地方两个层面统筹考虑需要与可能，既尽力而为，又量力而行，区分轻重缓急，在财政承受能力范围内有计划、分步骤地出台解决经济社会发展问题的政策。为此，国家在出台涉及减收增支政策之前应该责成中央财政部门进行地方财政承受能力方面的可行性论证，即测算一下地方财力增幅有多高、增量有多大，除去必保支出之外还能剩余多少，是否有能力落实新出台的政策，以增强国家政策的科学性和可行性，切实避免各级政府失信于民。

《决策》：如何正确解决政府间财政支出责任划分方面存在的问题？

齐守印：深化改革的出路在于，根据公共物品效益外溢范围和提高公共服务效率的原理，通过系统科学的研究论证，把所有财政支出责任合理而清晰地分配于中央、省、市、县、乡级政府。其中，中央财政只承担提供效益外溢于全国范围的公共物品（如外交、国防、货币供给、义务教育、社会保障、国道交通和跨省区的环境保护、江河治理等）支出责任。依此类推，省里负责效益外溢跨地市的，设区市负责跨县区的，最后将提供基本上由当地民众受益的公共物品支出责任交给基层政府。如此改革，就可以将不同层级政府应当承担的各项财政支出责任纳入分工清晰、各有侧重、层次分明、科学有序、协同配合的轨道。

实现这种改革具有多重积极效果：首先，可以消除推诿责任的空间，有利于保证支出责任落实；其次，可以减少每一级政府专款种类，有利于各级政府集中财力办大事，从而提高专项资金配置效益；第三，使基层政府用直接来自当地民众的财政资金办好直接关系他们生产生活的公共事务，有利于人民群众从切身利益出发监督财政资金有效使用，从而有利于发展基层民主；第四，各级政府财政支出责任明晰化，将为政府间财政收入的合理划分提供可以计量的依据。

2001年以来，河北在政府间财政支出责任划分改革方面，不仅最早进行了系统的理论探索，而且将理论研究成果逐步转化为具体操作方案。2008年选择12类47项支出责任进行了首批改革试点，2009年进一步扩大到114项。

纵向解剖财政体制

《决策》：您认为我国现行纵向财政体制方面存在哪些需要解决的问题？

齐守印：纵向财政体制是由政府间财政支出责任划分、财政收入分享和转移支付三大环节环环相扣构成的有机体系。1994年实行分税制是我国纵向财政体制方面具有里程碑意义的重大改革。16年来，这项改革不断完善，在财政、经济、政治方面都取得了重大积极效果，功不可没。但到目前为止，我国的纵向财政体制也存在着不少缺陷。首先是从中央到地方各级政府之间财政支出责任的划分存在着很多不合理、不清晰之处，高层级政府存在财政支出责任越位与缺位并存状况。所谓不合理，就是按照公共物品效益外溢原理，有些本来应由中央全部承担的财政支出责任（如国防）却由地方负担着一部分，有些本来应由上级地方政府承担的财政支出责任却由下级政府负担着；与此同时，也有本应由基层政府承担的财政支出责任却由高层政府承担着。所谓不清晰，主要表现是涉及经济社会发展领域众多种类的财政支出责任在中央与地方各级政府之间相当普遍地存在着交叉重叠现象。各级政府的财政支出责任不清晰，一方面会导致彼此之间相互推诿，一件事情没有干好，从上到下都有责任，最后只能不了了之，重新花钱再来一遍；另一方面，因为每级政府的财政资金总量都是有限的，每年都要把有限资金在众多支出责任上分配，专项资金种类林立，势必导致资金使用的分散，从而降低资金使用效果。从内在联系分析，上述问题的主要症结是不合理，不清晰则是未能合理划分的必然结果。

《决策》：现行的纵向财政体制在政府间收入划分方面，是否也存在问题？

齐守印：应当说，目前我国政府间税收分享体制在税种划分方面总体上是科学的，至于各级政府所得财力在全国财力总量中的比重是否合理，尚需根据政府间财政支出责任科学划分结果来衡量。如果单从国家出台的许多涉及财政增支的政策地方难以配套的情况判断，似乎是中央集中财力偏多而地方分享财力偏少，即存在各级政府分享财力与所承担支出责任不适应的问题。当然，对于这个问题，由于所处位置有别，中央部门与地方的观点可能恰恰相反。

《决策》：我国纵向财政体制中，政府间转移支付这个环节，存在哪些需要改革之处？

齐守印：毫无疑问，现在我国政府间转移支付领域也是存在问题的。最突出的有两个：一是整体结构不甚合理，一般性转移支出比重偏低，而专项转移支付比重偏高，成为地方政府统筹财力解决重点和急迫问题的制约因素。二是专项转移支付种类过多，覆盖经济社会事务的范围过宽，各部门专项资金林立，不仅导致中央财力分散，而且由于多数专项资金都要求地方配套，迫使地方财政资金也不得不跟着“撒胡椒面”。这两个问题是紧密联系在一起的，根源在于前述政府间财政支出责任划分方面存在的问题。政府间支出责任划分科学了，这里的问题也将迎刃而解。

顺畅的改革应自上而下

《决策》：河北省多项财政改革走在全国前列，尤其是预算改革首开先河。花大力气进行预算管理改革，意义何在？

齐守印：财政收支是实现国家政策目标的主要物质依托。财政预算是政府收支的平衡表，是筹措和配置公共资金的基本手段。预算管理是整个财政管理的核心环节，对政府推动经济社会科学发展关系极大。但是，直到分税制实行时，河北省预算管理和全国各地一样落后：没有部门预算，预算内容十分粗糙，预算内外资金两张皮，按照“基数加增长”编制各项支出预算，财政资金使用缺乏绩效约束，等等。

1998年河北省迈出第一步，确定了系统的预算管理改革方案，其中包括：按部门组织预算编制与执行；实行综合预算，将各部门预算内外资金整合在一起统筹安排；分类细编预算，人员经费按标准，公用经费按定额，发展性资金预算编到具体项目；早编预算，将下一年度预算编制的时间起点前延到每年3月下旬，以便为细编预算以及对预算进行科学论证提供足够的时间，以便提高预算的精细化程度和财政资金配置的管理效应。

2003年以来，河北省预算管理改革逐年深化。包括：规范政府机动财力审批机制；完善预算资金配置决策程序，以保障集中财力办大事；实行绩效预算，每项发展性支出年初确定预期绩效目标，执行完毕再进行绩效评价，对绩效高的项目优先安排下年预算；推行零基预算，打破专项资金基数概念，统一按照事项的轻重缓急安排年度预算，从增量到存量全方位优化财政支出结构、提高财政资金配置效益；着眼于保障政府中期施政计划的实现、增强财政资金配置的预见性和连续性，逐步扩大范围试编发展性资金三年滚动预算；等等。

此外，从1995年起，河北省相继自主探索进行了规范政府间转移支付、政府采购、国库集中支付、公共设施共建共用、运用现代信息技术系统实施财政监控等多项财政支出管理改革。

我在实践中深深感到，由于财政改革涉及部门间权力和利益关系调整，而且很多事情地方难以自主，省及省以下独立探索推进财政改革创新的难度极大。一项伤筋动骨的重大财政改革，如果长期在个别地方孤军深入，就很可能夭折。河北这些年自主探索进行的财政改革之所以能够持续，固然是因为我们具有强烈的事业心、责任感并坚持理论创新与实践探索互动，并且有多位省委省政府主要领导作后盾；但是，如果没有财政部、中纪委以及中央全会有关决定的有力支持，单靠我们自身努力，这些改革将很难坚持下来并不断深化。就目前正在进行的绩效预算改革实验来说，虽然有中央提出开展政府绩效管理作为一般依据，但倘若政府绩效管理长期处于号召阶段而不付诸具体实施的话，那么，由于缺乏必要的大气候，绩效预算改革将难以进一步深入并取得显著成效。

《决策》：您认为在何种条件下，地方推进财政改革才能化难为易？

齐守印：我国30年来的实践证明，重大改革自上而下推比自下而上走难度要小很多。所以我认为，无论对财政体制还是财政管理改革而言，减少改革阻力、保障改革顺利推进的最好办法，就是中央责成财政部或其他部门，抑或是组建跨部门的协作攻关组，集中力量、集思广益，限期研究提出整体设计、分步推进的改革方案，以制发中央文件或者颁布相关法律方式出台实施。