顾客满意度模型在服务型政府建设中的应用——以沈阳点调为例

张天龙

（辽宁大学哲学与公共管理学院，沈阳 110136）

在服务型政府建设中，“政府提供公共服务是一个与公众互动的过程，政府最重要的角色不再是控制者，而是辅助者和服务者”，公众作为政府服务的对象，理应扮演起服务型政府顾客的角色。建立以顾客为导向的服务型政府已为应有之义。沈阳的人口基数大，惠民工作重，顾客满意度模型对沈阳的服务型政府建设有双重作用。对模型本身的分析可以发现政府提高顾客满意度的可行之路；另外，顾客满意度模型测评作为政府的一种绩效评估手段还能有效地促进服务型政府建设。因此，从顾客满意的视角思考服务型政府建设并为服务型政府建设提供有价值的建议具有现实意义。

一、顾客满意度模型的发展与研究动态

顾客满意度模型经历了由理论模型阶段到指数模型阶段的发展过程。指数模型阶段发端于20世纪80年代。1989年创立的瑞典满意度指数（SCSB）模型是最早的国家顾客满意度模型。1994年，密歇根大学商学院、美国质量协会和安达信公司共同创建了至今影响最广的顾客满意度指数模型——美国顾客满意度指数（ACSI）模型。“该模型中共包含了6个变量，分别为：顾客期望、质量感知、价值感知、顾客满意度、顾客抱怨和顾客忠诚。其中，顾客期望、质量感知和价值感知为原因变量，顾客抱怨和顾客忠诚为结果变量。”美国将该模型应用于政府部门，为政府改进服务、制定政策提供重要的参考指标。随后，欧盟、中国台湾、新西兰、韩国等地区和国家结合各自情况也相应地建立起自己的顾客满意度模型，顾客满意度模型得到了广泛的发展与应用。

我国对顾客满意度的研究起步较晚。20世纪90年代后期才出现对顾客满意度的研究。但随着我们国家民主化进程的加快，公民参与公共事务意识的加强，特别是服务型政府建设这一政府改革目标的提出与政府执政为民理念的深化，使得我国政府部门顾客满意度模型的研究初具规模，并取得了一些富有实际价值的应用。

在理论研究方面，盛明科在《服务型政府绩效评估体系研究的理论基础与现实依据》中阐述了符合我国服务型政府建设的绩效评估体系，并在《政府服务的公众满意度测评模型和方法研究》中提出了中国政府服务的公众满意度测评模型（CPSI），这为从顾客满意度的视角思考中国服务型政府建设提供了参考。尤建新等人《公众满意理念及公众满意度评价》基于层次分析法提出了公众满意度的具体指标体系。郑方辉等人《基于公众满意度导向的地方政府绩效评价》为顾客满意度模型在地方政府的应用提供了思路。

在实践应用方面，我国一些城市开展的“百万市民评政府”、“万人评机构”等活动虽然缺乏科学的评价体系，但却表现出政府以顾客满意度作为绩效评估手段的趋势。2007年，郑方辉等人结合ACSI模型科学地对广东21个地级以上市进行了大规模的调查研究，并基于调查结果提出了有价值的结论，对ACSI模型在中国政府中的应用提供了重要的现实例证。更值得一提的是，东北大学教授刘武等人《地方政府行政服务大厅顾客满意度指数模型的实证研究》以沈阳为例论证了ACSI模型在政府部门应用的可行性，为顾客满意度测评在服务型政府中的确实应用提供了可靠证据。这一实证研究也为本文结合沈阳实际，从顾客满意度的视角谈服务型政府建设奠定了一定的理论基础。

然而，这些研究与实践在启迪人们思维、给以后研究奠定基础的同时，在内容上仍然存在着盲点和弱项：（1）关于服务型政府建设的研究已经相对成熟，关于顾客满意度的研究与应用也有一定发展，但缺乏两者之间的融合；（2）对顾客满意度模型通过理论与实践双重影响于服务型政府建设的综合研究还属空白；（3）通过顾客满意度模型的理论思考与实践分析，发现提高顾客满意度的途径与需要注意的问题，从而为服务型政府建设提供有价值建议的相关研究还较少；（4）结合某一个案的相关实际，从顾客满意度的角度思考服务型政府建设依然存在不足。

辽宁承载着我国振兴的重托，是服务型政府建设的重点区域，在我国服务型政府建设战略目标的实现中起到不可替代的作用。沈阳是辽宁的省会城市，是辽宁的政治、经济、文化中心。以沈阳为个案具有很强的代表性。

因此，本文结合沈阳实际，以顾客满意的视角，通过分析顾客满意对服务型政府的双重作用，对政府提高公众满意过程中所需要注意的问题进行探究，并以此对服务型政府建设提供相关建议。

二、顾客满意度模型与服务型政府建设：结合沈阳市实际

服务型政府注重公共服务中的人民满意，因此提高公众的满意度是服务型政府建设的重点。顾客满意度模型在政府部门的正确应用，是提高顾客满意度的有效途径，也是作为政府绩效评估手段督促政府服务的有效方法。

基于对顾客满意度模型本身的研究，可以发现服务型政府提高公众满意度过程中需要注意的问题，而这些问题的提出将会对进一步思考服务型政府建设提供依据；同时还应该注意的是，顾客满意度模型作为政府绩效评估的手段在应用过程中存在一定障碍，这些障碍的规避与解决是规范政府绩效评估方法，从而进一步指导服务型政府建设的有效保障。

因此，笔者基于ACSI模型，通过理论思考与应用过程分析两方面对服务型政府顾客满意进行研究。

（一）理论分析方面

1.顾客期望作用满意度渠道的多样性

顾客期望是影响满意度的重要变量。盛明科等通过实证测评发现“在政府服务的公众满意度测评的结构变量中，公众期望是影响公众满意度高低的又一重要因素。”刘武等通过对沈阳七个区行政大厅的实证研究指出“期望值不高，这也影响了满意度。”因此顾客期望对满意度的作用关系是分析的重点。

在实践中发现，顾客期望对顾客满意度并不是简单的作用关系。表一数据为刘武等人基于ACSI模型，对沈阳七个区公共服务顾客满意度调查后所计算出的潜在变量均值和标准差。表中数据显示：顾客预期虽然总体上与顾客满意呈正相关，但并非简单的正相关。于洪区虽然顾客预期较低但却有较高的顾客满意；大东区虽然有较高的顾客预期但顾客满意度却很低。这组数据表明顾客期望作用满意度的途径较为多样。

通过模型分析，笔者发现顾客预期共可以通过三种途径影响满意度，即（1）直接影响（如图1中的A所示）；（2）通过对质量感知的满足间接影响满意度（如图1中的B所示）；（3）通过与质量感知相比较后形成的价值感知影响满意度（如图1中的C所示）。

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而在实际的服务型政府建设中，对顾客期望的关照途径往往过于单一，并没有注意到顾客期望对满意度作用的多样关系。政府重视公共服务质量固然重要，是服务型政府建设的重点，但这仅仅提升了公众的质量感知和价值感知，并不代表可以较大的满足顾客期望（即B、C途径）。更遗憾的是，图中的A途径，即顾客期望直接作用满意度的关系往往被忽视，政府没有健全的提高顾客期望的手段来相应的增长公众对政府的满意度。

2008年沈阳出台了《关于深化行政审批制度改革若干意见》，加大力度精简行政审批程序。仅2008年一年沈阳行政审批系统共受理审批事项146万件，办结率99.5%，成为副省级城市中审批项目最少、效率最高、服务最优的城市。同时，沈阳利用各种形式，全面推进政务公开。建立“沈阳市公民公共服务专网”，全国首创政务公开“阳光行动”网络视频节目，全国率先创建“114公民政务咨询热线”等一系列措施的采取，打造了沈阳全方位立体的政务公开载体。2008年政府信息主动公开率和更新率分别达到90%以上，公开政务信息72万条，沈阳被命名为“全国政务公开示范点”。另外，沈阳还投入12万元在政府服务大厅配置“满意度评价器”，以此监督并提高工作人员的服务质量。以上这些服务型政府建设的举措有效促进了沈阳政府提供公共服务的质量，提高了沈阳服务型政府在公众中的质量感知，得到了公众的好评。但是相比而言，政府在对公众期望方面的关注却少之又少。如何在提高公共服务的质量感知的同时，加强对顾客期望的关怀，培养公众较高的顾客期望，使其通过多样的影响渠道有效作用于满意度上，是提高政府顾客满意度的关键，同时也是服务型政府建设的重点。

2.顾客抱怨转化为顾客忠诚的可行性

顾客对服务的满意度高将会产生顾客忠诚，对服务的满意度低将会产生顾客抱怨与投诉。在服务型政府建设中，应该尽量维持公众对政府较高的满意度，培养公众的顾客忠诚，对于产生公众抱怨的消极因素应该尽量避免。但是避免抱怨的产生这种猜想只是理论上的，在实际中，公众对政府服务不满意在所难免。通过ACSI模型我们可以发现，顾客忠诚的实现不仅局限于顾客满意度直接转化（如图1中D所示）一种途径，通过对顾客抱怨的高质处理使其转化为顾客忠诚（如图1中E所示）亦是可行之路。在实际的服务型政府建设中要注意对这一转化途径的有效利用。

“由于受到中国传统文化和中国政府部门投诉机制的影响，中国公众在表达不满意时很少选择投诉行为。”因此在确立顾客抱怨向顾客忠诚的转化机制时，应该采取相应的措施转变公众观念，便利公众投诉渠道，为有效取得公众抱怨从而为进一步高质处理使其转化为公众忠诚创造良好的实现环境。

沈阳在这一方面起到了良好的表率作用。“114公民政务咨询热线”在全国的率先创建，打造了最便捷的公众投诉平台。公众通过电话对政府服务进行抱怨与投诉，不仅消除了固有思想观念对公众投诉的影响，还有效节约了投诉成本。自2007年7月26日开通之日起，仅半年的时间就累计受理公众咨询投诉电话近76万件，咨询回复率达96.7%，公众满意率为91.3%；受理公众投诉3826件，解决3552件，投诉办结率达到92.8%（数据来源：沈阳市政务公开工作办公室）。另外沈阳还在广播电台开办直播节目，建立了空中“政务公开热线”，并与沈阳日报联合开办政务公开专栏，开设“难心事帮您办”、“民生连线”等栏目。这些措施为获得并处理公众抱怨提供了平台，为顾客抱怨向顾客忠诚的转化提供了可行性。

然而，公众通过以上平台倾诉抱怨的时候还与政府办事人员存在一定的地理上与心理上的距离。公众在坦诚、受关怀的场景中才能实现最真实抱怨。网络、电话倾诉等方式在一定程度上缺乏这种“人情味”、缺乏人文关怀，对公众顾客抱怨的释怀造成一定障碍。沈阳在高质应对顾客抱怨，有效转化为顾客忠诚的过程中仍存在发展空间。如何进一步完善这一转化途径，并把沈阳的经验移植到辽宁的其他地区乃至全国仍是一个值得思考的问题。

（二）实践应用方面

1.培养满意度测评意识的重要性

公众对政府绩效评估机制的意义了解的越清楚，顾客满意度模型作为服务型政府的一种绩效评估手段就越好在公众中应用。笔者在沈阳市沈河区对“公众对政府绩效评估机制意义的认知”进行了问卷调查，调查采取分段抽样的方法，首先在沈河区的社区中随机抽取了圣天社区、平顺社区和文华社区的社会公众，然后采用定点随机调查的方式收集数据，共发放问卷750份，回收有效问卷745份。

调查结果（见表2）显示：（1）公众对政府评估机制的意义认识较清楚，服务型政府顾客满意度模型的应用在公众中有一定环境基础，但需要更进一步的提升。（2）公众认知程度分布不均匀，不同职业的公众认知水平不同。其中企业人员、个体经营户、自由职业者三个类群对服务型政府评估机制的认知程度不高，需要进一步培养。

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2.满意度测评对象的全面性

服务型政府是面向全体社会公众的政府，是使全体公民最大受益，使其获得所需并满意的政府。服务型政府在秉承“顾客至上”的理念，运用顾客满意度模型为自己的服务与决策提供现实根据的过程中，要注意到满意度的测评对象是全体社会成员，不能有任何的遗漏。贫困人口、无工作公民、低保户等作为服务型政府民生工作的对象，是关注的重点，在顾客满意度测评过程中会给予相应重视。政府工作人员、企业职工、个体经营者等作为政府服务的提供者和最广泛需求者也同样不容易被忽视。然而学生群体尚未踏上社会，缺乏参政经验，很难主动加入到服务型政府的顾客满意度测评中来。同时，政府对学生的服务范围较为局限，在满意度测评中容易忽视学生群体。这造成了测评对象全面性的缺失，违反社会公平正义，从而失去顾客满意度测评的意义。

据笔者在辽宁大学和沈阳大学随机进行问卷调查并回收200份有效问卷的结果（如表3）显示，目前大学生对服务型政府建设的认知较好。知道服务型政府建设的占73.5%，并有65.5%的学生知道公众对政府满意度测评的意义。绝大多数的对象认为学生群体应该参与政府满意度的测评，占总数的71.5%，其中只有4.5%的学生不愿意参与到政府的公众满意度测评中去。这些数据表明服务型政府的顾客满意度测评在学生群体中有很好的开展基础，在学生群体中开展政府满意度调查切实可行。但只有三名同学参与过政府的公众调查，仅占总数的1.5%。这说明学生在政府测评参与中处于弱势地位，不能顺利地参与到政府满意度测评中。因此服务型政府在运用顾客满意度测评时要格外重视对所有群体的照顾，维护满意度测评对象的全面性。

以上，笔者以沈阳为例，通过理论和实践两方面阐述了服务型政府提高顾客满意度过程中需要注意的问题。在服务型政府建设中，要注意到这些问题，采取正确的措施合理地应用顾客满意度模型。只有这样才能有效提高政府服务的顾客满意度，才能有效完善政府绩效评估手段，促进服务型政府的快速建设。

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三、以顾客满意视角推进服务型政府建设的几点建议

（一）政府主动承诺，高质兑现将公众满意最大化

政府承诺可以赋予公众顾客期望，顾客期望的提升可以有效提高公众的顾客满意度。这填补了当前服务型政府忽视公众期望直接作用满意度的缺陷，可以实现顾客期望对满意度的多渠道作用。政府承诺赋予公众顾客期望应该做到：

第一，政府承诺要“明确、具体、真诚、有效”。服务型政府承诺明确、具体，才能使公众的期望有效建立；服务型政府承诺真诚、有效，才能让公众的期望踏实安稳。政府承诺不能空洞，政府承诺更不能浮夸，没有内容的承诺、不能实现的承诺都是无效的承诺。

第二，政府承诺的公开途径要畅通。政府承诺只有在社会上广泛传播，被公众熟知，才能有效地提高顾客期望。这是政府承诺赋予公众期望的重要环节。沈阳政务公开体系健全，“沈阳公民公共服务网”、“114公民政务咨询热线”等政务公开载体为政府承诺的公开提供了可靠的依托。另外，面对面的承诺最具有效力。政府可以建立承诺发布会制度，政府有关负责人以发布会的形式面对面向公众承诺，可以使承诺的效力最大限度发挥，这不仅丰富了政府承诺的公开途径，还提高了政府的承诺质量。公众的顾客期望可以更有效地建立。

第三，政府承诺要高质兑现。这是顾客期望通过顾客感知与价值感知影响满意度的关键。高质兑现的政府承诺可以提升公众的顾客感知与价值感知，实现顾客期望对满意度的多渠道作用，有效提高公众的顾客满意度。

（二）学生发挥作用，互惠双赢突破公众满意障碍

在服务型政府建设中，要尽最大可能将顾客抱怨转化为顾客忠诚，维护社会和谐，这是服务型政府建设的根本目标。沈阳在当前丰富的政务公开平台的基础上，增加应对顾客抱怨时的人文关怀是上策。这有利于公众倾诉真实抱怨，有利于政府得到最有效的信息。

在服务型政府顾客满意度模型的应用过程中，要注意测评对象的全面性。学生群体由于其特殊身份容易被忽视，这不利于社会公平的维护，不利于政府掌握全面的测评结果。

基于以上分析，笔者建议发挥学生群体在服务型政府顾客满意度测评中的作用，既能通过学生帮助政府应对顾客抱怨，又能突破顾客对象全面性的障碍，实现互惠双赢。

选取高校（如辽宁大学、东北大学）素质优、品德佳的大学生，经过适当的短期培训，结成政府顾客抱怨申诉帮扶小组，协同配合网络、电话等顾客抱怨申诉平台，深入到具体的申诉顾客中去，详细采集公众的难心事，委屈事，服务于政府的顾客满意度测评，政府给予相应的助学补助。

因为学生群体有较强的社会正义感，又兼备较强的亲和力，选拔出来的优秀学生具备良好的品德、素质与责任感。同时，公众往往信任高校大学生，而且向他们倾诉没有心理负担，这些都是学生群体在应对顾客抱怨时的优势。更重要的是，这些学生通过这一途径可以充分参与到服务型政府顾客满意度测评中，突破了当前顾客满意度测评很少渗透到学生群体的障碍，而这些学生同时又是服务型政府顾客满意度测评的一个窗口，其他学生通过这一窗口可以更加清楚地认识服务型政府建设，有更多的机会加入到顾客满意度测评中来。另外，选取学生的时候可以以贫困优秀学生优先为原则，这样更体现了服务型政府重视民生的人文关怀。

这样，学生群体在服务型政府的顾客满意度测评中发挥优势与作用，使政府与学生群体互相得惠，实现双赢。

（三）培养参与意识，优化测评载体，实现全民满意

政府提高公众顾客满意度的过程中，要注意培养公众的参与意识，优化测评载体，保证顾客满意度测评的可行性、畅通性。这是提高公众满意度的保障，也是服务型政府绩效评估的关键，督促着服务型政府建设的大局。

首先，基于企业人员、个体经营户、自由职业者等群体对政府绩效评估认识不强的现状，笔者建议有针对地扩大宣传途径，进一步培养公众的参与意识。公交是公众（特别是个体经营户、自由职业者等）出行的主要选择。沈阳拥有庞大的公交客流与健全的公交体系。2001年至今，沈阳公交快速发展，公交车总量由2107台增加到4084台，线路由72条增加至142条。年客运量达到了8.7亿人次，城市公共交通的出行分担率为20%。沈阳城市公交各项发展水平在全国副省级城市中排名前列。（资料来源：中国广播网）因此，公交是培养公众对顾客满意度认知，提高顾客满意度测评积极性的重要宣传途径。可以通过在公交车上设立标语，利用公交车电视传媒等简单有效的方式，将顾客满意度测评深入人心，使其生活化、普及化。这是实现全民满意的关键。

其次，提升公务员素质，间接影响公众的测评意识，共同实现满意度测评的畅通可行。利用公务员培训等提高公务员顾客满意度测评素质，公务员在提供公共服务中，通过良好的表现熏陶公众对满意度测评的政治责任感，积极诱导公众进行顾客满意度测评。

再次，优化测评载体，实现测评的方便易行。沈阳健全的政务公开平台给顾客满意度测评提供了载体。可以在“沈阳政务信息公开网”（http：//www.zwgk.shenyang.gov.cn/）开设顾客满意评估专栏，也可以建立独立的地方顾客满意度测评官方网站。网站的满意度评估问卷需采用页面弹出式，这样可以使公众登陆网站的第一时间领取到测评试卷。另外还可以利用手机测评平台，开展手机政务。公众可以利用坐车、等候等空闲时间，通过手机平台，快捷方便地进行满意度测评，既有效利用了时间，又为服务型政府建设贡献了一份力量。

〔1〕李倩.服务型政府时代构建政府顾客满意度指数模型可行性研究[J].经济与社会发展，2007（11）.

〔2〕廖颖林.顾客满意度指数测评方法及其应用研究[M].上海：上海财经大学出版社，2008.

〔3〕盛明科，刘贵忠.政府服务的公众满意度测评模型和方法研究[J].湖南社会科学，2006（6）.

〔4〕刘武，朱晓楠.地方政府行政服务大厅顾客满意度指数模型的实证研究[J].中国行政管理，2006（12）.

〔5〕欧文·E·休斯.张成福等译.公共管理导论[M].中国人民大学出版社，2002.

〔6〕袁洪英，赫郑飞.改革开放30周年背景下的公共性问题省思——“纪念十一届三中全会30周年暨第六届全国行政哲学研讨会”综述.中国行政管理研究网，2009.

〔7〕韩艺，赫郑飞.加快服务型政府建设，促进科学发展——“建设服务型政府的理论与实践”研讨会暨中国行政管理学会2008年年会综述.中国行政管理研究网，2009.

〔8〕国家行政学院课题组.关于公共服务体系和服务型政府建设的几个问题.中国行政管理研究网，2009.

〔9〕2009年国务院政府工作报告.中国政府网.

〔10〕沈阳市2009年政府工作报告.中国沈阳网.

〔11〕关于沈阳市2008年国民经济和社会发展计划执行情况及2009年国民经济和社会发展计划的报告.中国沈阳网.