从美国和日本农业保护政策中得到的启示

文/李艳华

像美国和日本这样的发达国家，如果只是纯粹地从经济效益角度出发一味地发展其高科技产业，而把国民赖以生存的食品供给完全寄托于国际农产品市场，显然是很不理性的。因此，对农产品这种战略物资常备不懈的保障需求，正是他们实施农业保护、促进农业发展的根本原因所在。

由于农业生产在很大程度上受到环境和气候的影响，作为市场化程度非常高的美国，已经形成了比较完善的农业保险制度，以减少农民的财产损失。

从经济角度上来看，农业是一个弱质产业，无论从其国内产业间的比较利益上，还是从出口创汇的能力和效率上讲，农业都不是一个理想的支持和保护对象，但是农业是一个特殊的产业，其产品也是一种特殊的产品。作为农业大国，中国不仅要从战略上认识到农业对经济社会发展的战略基础作用，更要始终根据形势变化而持续开展对农业的扶持、对农民的保护。日、美等发达国家在其经济发展过程中，虽也都经历过物价上涨甚至严重的通胀威胁，但无不十分注重保护农业发展和农民利益，千方百计确保农民在经济成长中优先受益。

像美国和日本这样的发达国家，如果只是纯粹地从经济效益角度出发一味地发展其高科技产业，而把国民赖以生存的食品供给完全寄托于国际农产品市场，显然是很不理性的。因此，对农产品这种战略物资常备不懈的保障需求，正是他们实施农业保护、促进农业发展的根本原因所在。

美国经验

20世纪30年代物价飞涨的大萧条时期，美国推行了举世闻名的“罗斯福新政”，支持农业发展和农民增收的农业政策是其中的一个关键内容。政府加大对农业的投入以及税收优惠、补贴投入等措施，全力扶持农业生产。然后又通过政府成立农产品信贷公司等途径，实施农业价格支持计划，防止农副产品价格大幅下跌，并辅之以限制生产等防止过剩的措施，随后又积极实施扩大农业内需、鼓励出口和限制进口等政策，帮助农民开拓国内、国际两个市场。此后，面对农业科技发展和农产品贸易摩擦加剧等新形势，美国政府更加注重制定和实施生态农业、科学技术、信贷支持、信息管理与服务等方面的农业支持政策。

在补贴投入制度方面，从1993年的1.31亿美元的补贴额，到2000年历史最高水平的228.96亿美元，农业补贴项目和额度均呈逐年上升趋势。美国农业补贴主要依靠法律而非行政手段，拿2002年5月通过的《农场安全与农村投资法》来说，仅此一项法案就促使2002～2007年6年间的各项农业补贴总额由666亿美元增加到1185亿美元。现在，美国农业补贴主要分为：保护农业资源和促进农业科技发展的补贴；直接保护和支持本国农业发展的补贴。先通过发展农业地区基础设施建设、推动农业科研和技术普及、提供农业信贷和农产品保险服务，一是收入支持制度。主要包括直接补贴（根据历史上的单产和种植面积对生产者提供的收入支持）、反周期补贴（有效价格低于目标价格时对生产者提供的收入支持）、特别灾难援助（发生恶劣天气、延期灾害或不利经济形势之时，向生产者提供部分经济补偿）及国家奶制品市场损失补贴（某个等级奶的月度价格低于确定价格，可按月获得直接补贴）等。直接将补贴用于农民收入的多少上，比较具有保障性。二是价格支持制度。生产者可以以尚未收获的农产品作抵押，从政府的农产品信贷公司取得一笔维持农业正常生产的贷款；而政府通过限制低价产品进口为农产品提供价格支持，并提供一定额度的出口补贴。三是信贷支持制度。由于农业生产具有较大的风险和不确定性，政府向中小规模的农场主提供低息贷款。

在农业贷款制度方面，农业贷款计划是农场主在每一个生产年度的最初，即9月1日开始，至次年的5月31日止共9个月，这期间的任何一天可向当地联邦政府的农村服务办公室申请贷款。相当于保护价的贷款价格由美国农业部公布。这实际上就是农场主在出售农产品之前，预先从联邦政府获得销售收入。如果现货价格上涨并超过贷款价，农场主就要在出售农产品之后，偿还贷款和利息。如果申请贷款后，现货价低于贷款价，则农场主就可以以当天的pcp价（即每个县的标准现货基价，由美国农业部每天公布，常低于或等于当地现货价）偿还贷款，由于pcp价低于贷款价，因此，农场主不仅不需要支付利息，还保留了贷款价与pcp价之间的差价。这样，就实现了对农场主利益的保护。在这个过程中，联邦政府没有正面的干预农产品的价格波动，没有直接介入农产品的流通中，但却实现了对农业的保护。

在农业保险支持制度方面，由于农业生产在很大程度上受到环境和气候的影响，自然灾害等情况很容易造成农产品产量的大幅减少，从而影响农民收入，作为市场化程度非常高的美国，形成了比较完善的农业保险制度，以减少农民的财产损失，而联邦政府财政对农业保险的支持力度也非常大，基本上可以达到政府支付保险总成本的七成，而农民只负担三成。主要包括：保费补贴（对农业保险投保人所承担高保险费率提供补贴）、业务费用补贴（对经营农业保险具体业务私营农业保险公司所承担的高成本提供补贴）、再保险支持（对私营农业保险公司经营农业保险的高风险性提供比例再保险和超额损失再保险保障），同时，承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用。而美国政府对农业保险业务的税收优惠力度也较其他产业大，根据《联邦农作物保险法》的规定，联邦农作物保险公司一切财产免征一切现有和将来可能开征的税收，而私营农作物保险公司保险合同和由公司提供再保险的保险公司均免征一切税收。因此，美国农业保险在政府财政的大力扶持下得到了很快的发展，农业保险险种越来越多，而在美国全境200余万农户中，投保农业险的农户参与率高达75%。但由于财政对农业保险的高支持度也造成了很大的财政压力，存在着单纯为了取得财政补贴的骗保行为。

由于政府始终高度重视农业保护，尤其是在物价上涨及高通胀时期注意保障农民利益不受损，且推动其收入持续稳步增加，美国农业在从业人口下降到2%的情况下，农业收入仍占到国民收入的10%以上。不仅实现了农业的商品化、集约化和现代化，农民同其他各阶层收入的差距也逐步缩小，农业利益集团更成长为参与政治博弈、影响公共政策的强力集团。

日本经验

作为一个人多地少的岛国，日本是一个农产品高度依赖进口的国家，其食品自给率仅为40%，但它无论是在经济腾飞时期，还是在此后经济泡沫破灭的复苏时期，仍然始终高度重视农业保护。日本政府战后曾长期对大米等主要农产品实行严格的价格和流通管制，采取渐进的农产品贸易自由化政策，来限制国内恶性竞争、抑制外国进口。

更为重要的是，日本政府长期对农业给予了巨额财政补贴：早在1971年，政府仅对大米价格的财政补贴就达4633亿日元。20世纪80年代以来，政府的农业补贴始终保持在4万亿日元左右，1985年农业预算占政府一般会计预算支出的5.1%，占当年农业总产值的22.8%。据测算，1985年平均每公顷耕地农业预算额约3720美元，相当于同期美国的9.1倍、法国的4倍、英国的5.7倍和德国的4倍。20世纪80—90年代，按人均计算的农业预算额，若以日本为100、美国为84、法国为134、英国为61、德国为79，2000年日本对农业的补贴达6.4万亿日元，约为国内生产总值的1.3%，而同期其农业产值只有9.12万亿日元，对农业的补贴率达70%。在主要发达国家中日本的人均农业预算额仅次于法国，属农业补贴最高国家之一。

日本农业保护政策自成体系，通过各种渠道对农业进行全方位的保护，具有自身的特点和内容：

第一，建立和实行稳定的农产品价格保护体系，它包括:由政府直接控制价格，直接管理农产品购销和进口的管理价格制度；以自由市场为前提，由政府间接干预的稳定价格制度、稳定指标价格制度、最低价格保证制度、抑制价格制度、缴纳金制度和稳定基金制度。正是这些制度的实行，保证了农产品价格的稳定和农民收入的增加，调动了农民的生产积极性。

第二，实行农产品生产和价格补贴，增加国家对农业的投入。在稳定农产品生产和价格的同时，日本政府还向农户个人和各种农业团体提供各种名目的补贴。1984年农水省提供的补贴项目共549项，平均每项补贴额为35亿日元。具体包括:农产品价格补贴制度、农田水利建设补贴制度、农业现代化设备补贴制度、农业贷款利息补贴制度。日本政府的补贴使农业财政拨款逐年大量增加。农业支出总额由1960年的1370亿日元增至1980年的30940亿日元。

第三，减轻农民的税收负担。长期以来，日本政府实行“以农养工”政策，农业税一直很重。战后初期，农民所得税占大多数农户收入的35%～40%。1950年日本进行税制改革，农民的租税负担开始减轻。尤其是日本经济进入高速增长后，政府来自工业的税收迅速增加，实行“以工养农”政府。农民税收负担虽然在1970～1980年间有所增加，但由于农业补贴剧增，农民得到的净补贴额由7500亿日元增至25950亿日元。农业作为整体已不再是财政收入的主要来源，而是财政支出的重要方面。

第四，限制农产品进口。日本为保护农业，对进口农产品实行高关税政策。1972年日本农产品关税率平均为17.7%，比工矿产品平均关税率10.1%高出70%左右，在540种农产品中，有304种实行从价税，占56.3%，实行从量税的只有51种，仅占9.4%。一般说，实行从价税比实行从量税，保护程度更高。此外，日本还实行浮动关税、差额关税、季节关税、分配关税、特惠关税等。1972年后农产品关税大幅下降，但非关税壁垒日益突出，成为日本保护农业的主要手段。其中，主要是由国家和国有企业垄断农产品的进口，并确定农产品的销售价格。更为重要的是通过数量限制，控制农产品的进口。由政府根据国产优先的原则，按照国内需求动向和国内农产品的竞争条件，确定和调整每年的输入数量。日本农业生产由此得到了一个较为稳定的外部环境。

第五，保护农地，稳定耕地面积。保护农地是日本农业保护政策的重要内容。战后，日本进行了农地改革，在规定耕地的最高占有面积的同时，由政府赎买地主和自耕农多余的土地，转让给原耕种佃农，严格限制土地流动，基本实现了“耕者有其地”，日本农地制度由此从过去的地主—佃农制度变为自耕农制，由战前的封建农业转化为资本主义的小农经济。进入高速增长时期，农村人口大量涌入城市，城市住宅地随之供不应求。政府于1969年制定了《国土利用计划法》，要求各级政府制定“国土利用计划”，实行“申请劝告制”，抑制土地的投机买卖。当某地区土地投机买卖盛行，土地价格猛涨时，政府可宣布该地区为限制地区，任何土地买卖都要得到政府批准，以此控制住宅地的扩大，保护农地被非法占领。政府还在鼓励进入城市的农民兼业农业的同时，禁止农用地移作它用。正是这些农地保护措施，使日本的农业实现了稳定发展和良性循环。

第六，实现农业现代化，提高农业劳动生产率。日本为从根本上保护农业，根据地少山多国情，实行先水利化，继良种化、化学化，后机械化的独特现代化道路。在水利方面，从20世纪50年代开始普及水田暗渠排水系统，推广人工控制和调节地下水的方法，70年代中期开始推广自动灌溉排水装置。其灌溉面积在1984年已达325万公顷，占耕地面积的77%，水利化远远高于其他发达国家水平。日本还十分重视品种培育的科学化，兴建了世界第一流的筑波种子中心，建立了严格的育成品种的审查登记制度。截至1978年，由农水省统一登记编号的新品种有251个。由于保证了优良品种的培育和推广，日本农业的单位面积产量大幅度提高了。另外，日本大力推广化肥、农药，成为世界上使用化肥、农药最多的国家。目前正在为保护环境而研究、推广使用高效低毒农药。日本的农业机械化20世纪60年代才进入高潮，到70年代已全面实现。如1967年初步实现了固定作业和田间作业的机械化，1977年又实现了水稻生产全过程的机械化，畜牧、园艺作业的机械化程度也迅速提高。目前日本已成为世界上农业机械化程度最高的国家之一。由于实现了农业现代化，1981年日本每公顷耕地的粮食产量为4921公斤，高于美国的3697公斤。

第七，成立“农协”网络，实行农民“联保”。战后，日本农民在政府鼓励下，自愿建立了多种形式的互助合作性的组织“农业协同组合”(简称“农协”)。全国已形成纵横交错的农协网，农民几乎都是它的成员。“综合农协”为综合经营与“会员”的经营和生活有关的一切事业，其中包括销售、采购、信贷和互助事业，经营所辖区域内的一切农产品和畜产品。“专业农协”则分别办理水果、园艺、畜产、酪农和养蚕等特定部门的专门业务。到1980年日本“综合农协”有4528个，“专业农协”5191个，参加“农协”的农户达466.1万户，会员788.5万人。农协把千百万个体农民联合起来，在政府的扶持下，全面经营产、供、销、信贷、技术指导和福利事业，实际上成为农村生产和生活的组织者，是农村的社会支柱，有力地保护了农业的发展和农民利益。

战后，日本农民在政府鼓励下，自愿建立了多种形式的互助合作性的组织“农业协同组合”(简称“农协”)。目前，全国已形成纵横交错的农协网。

第八，加强农业立法，实行“以法保农”。战后，日本政府为保护农业，除保护农业的根本大法《农业基本法》外，还制定和公布了《农产品价格稳定法》、《饲料供应稳定法》、《农地法》、《水利资源开发促进法》等。在法律的保护下，日本农业实现了现代化，广大农户被纳入资本主义经营轨道，成为日本农业繁荣的基础。

日本农业保护政策对日本战后经济恢复和高速增长曾起过积极的作用，它主要表现在：保证了粮食的稳定供应，基本满足了国内的农产品需求；缩小了工农业产品价格剪刀差，在发展中逐渐消除了城乡差别；推动了农业现代化，为经济高速增长提供了物质保证；保证了战后日本政局的长期稳定和自民党的一党执政。

几点启示

分析美、日等国农业保护的历史经验，回头再看中国当前农副产品拉动物价上涨，却并未带来农民收益相应增长的情况，尽管近年来我国加大了对农业的投入和补贴力度，但由于长期的历史欠账和现实制约，农业基础设施建设仍比较落后，农业的商品化、集约化、科技化、产业化水平仍然总体偏低，农民的自组织化程度更低，政府对农业的金融保险信贷支持、农技推广和信息服务、产品流通体制改革等方面依旧十分薄弱，结果导致农副产品和食品价格上涨带来的收益，大部分被流通环节以及农资价格上涨所剥夺、侵占。

在这种情形下，保护农业更是我国相当长历史时期内发展战略的必然选择，须做到以下几点：第一，改变重工商、轻农业的思想，同时要变“以农养工”为“以工养农”，把农业放在优先的地位。目前的重点应是帮助农民消除贫困，走小康之路。第二，建立以粮食为中心的农产品保护价格体系，实行以国际市场价格和国内市场供求关系为基础的农产品价格政策，不断消除工农业产品间的价格“剪刀差”，保证农民收入的增加。第三，增加国家对农业的投入。农业是需要大量投入的部门。目前一些发达资本主义国家的农业资本有机构成都高于工业。与这些国家相比，我国存在很大的差距。应增加投入与必要的补贴，以便增强农业抗御自然灾害的能力，提高农民的科技文化素质，改善农业生产条件，调动农民的生产积极性。第四，目前我国的耕地面积在急剧减少。保护农地，稳定耕地面积，已成为亟待解决的重大而迫切的问题。第五，适度扩大经营规模，加快农业现代化步伐，提高农业劳动生产率，从根本上保护农业，提高农产品的国际竞争力，逐步消除工农之间和城乡之间的差距。第六，深化农产品流通体制改革，在农产品收购方面理顺国家与农民的关系，在保护农业的同时使农产品逐渐走向市场，为保证农产品价格市场化顺利进行，有必要建立粮食和其他农产品的储备基金和风险基金。在此基础上完善国家对粮食和其他农产品生产的有效调控和管理，形成粮食及其他农产品全国统一市场，逐渐与国际市场接轨。