刘树坤：强化城市洪涝灾害风险管理 建设不怕水的城市

甘肃省舟曲县发生的特大泥石流灾害又一次刺痛了全国人民的心，一场降雨一下子夺走了上千人的生命；洪水淹没了大半个县城，粉碎了无数个家庭的幸福。看到灾害现场的照片，更加令人痛心。原来县城就建在白龙江的两侧，周边有很多条大的山沟，这次受灾最严重的地方就是建在沟口冲积扇之上的城区。这里的沟谷受周边多发地震的影响，岩体破碎，风化严重，是具有很大灾害风险的泥石流沟。从沟口堆积扇的形状来看，这里就是历史上曾发生过泥石流后的堆积体（见图 1）。

泥石流是自然界中存在的一种自然现象。人类的生活空间延伸到了泥石流灾害的高风险区域，才酿成了今天发生在舟曲的悲剧。近年我国城市化发展迅速，山区城市土地资源紧张，城市向灾害的高风险区域发展，这不是个别现象。希望政府和相关部门要重视高风险区域发展的问题，避免类似灾害事件的发生。

缺少风险意识、风险管理不力是造成舟曲灾难的根本原因。同样，我们来观察一下不断加剧的城市洪涝灾害，也可以感受到增强风险意识、加强风险管理的迫切性。虽然这个问题很重要，但目前将风险管理真正落到实处的并不多。

城市在发展，洪涝灾害风险也在不断增大，这是一个不容否认的事实。近几年不分南北，只要一降暴雨皆成泽国，城市洪涝灾害常规化，这在很大程度上是由于城市规划和发展模式不当造成的。为扩大城市用地，填埋河湖的现象不在少数；在低洼易涝区域建设开发区的城市也不少。洪涝灾害风险就发生在城市建设过程中，洪涝灾害风险就潜伏在我们的身边。

过去谈城市防洪主要是防外水，修建几百年一遇的防洪大堤，把城市保护起来，但是普遍忽略了城市暴雨内涝灾害，城市排水标准只有几年一遇。还需要强调的是，城市化过程中由于人为的原因使城市面对洪涝灾害变得更加脆弱，具体表现在两个方面：

一是城市洪涝致灾因子增强。①城市排涝标准低，设施陈旧老化，排涝能力不足。②城市扩展快，地面硬化，使所在流域内不透水面积增加，透水面积减少，地表产流系数成倍增加。同样的降雨使排水河道水量增加，洪水速度加快。③城市发展中填埋河湖，缩窄河道，加上城市水土流失导致河湖淤积等原因，城市对雨洪的调蓄和排涝能力降低。④城市地面沉降，低洼易涝区增加。⑤城市能源消耗增加，热岛效应产生垂直气流，拦截湿冷空气使城区降雨强度和降雨频率有所增加。

二是城市洪涝灾害的孕灾环境改变。城市结构复杂，对于基础设施的过度依赖，使城市相对于洪涝灾害变得脆弱，更容易遭到损害。①城市人口和资产密度增加，单位面积下同样淹没所造成的生命财产损失会相应增加。②城市地下设施增加，洪涝易损度加大。地下交通、下潜式立交、地下商城、地下车库、仓储等设施大量增加，遭遇暴雨时往往首先受害。各类高层建筑和大型公共建筑也大多将配电设施置于地下层，一旦水淹可能造成整栋建筑瘫痪。③城市中的水、电、油、气、交通、通信、信息等网络系统发达，称之为城市的生命线系统，是维持城市正常活动的基本保障。但是遭遇洪水时，系统中一处损坏可能导致系统的大部分瘫痪。而且生命线系统大多置于地下，发生洪涝灾害时容易受损。④城市洪涝灾害诱发次生灾害的隐患多。如街道变成了行洪通道，汽车熄火并被冲入河道造成伤亡；洪涝造成地面塌陷，形成水坑，车、人误入造成伤亡；地下交通和地下商城突然进水造成伤亡；电气设施漏电，造成电击伤亡；广告牌或围墙倒塌造成伤亡；因金属导体或接听手机、MP3等导致雷击等。

可以看出城市在发展过程中，相对于洪涝灾害而言不是变得越来越强大，而是变得越来越脆弱，城市中风险四伏，稍有疏忽就可能遭受不可弥补的损失。减轻城市洪涝灾害风险，“建设不怕水的城市”应当是我国城市建设的发展方向。

不怕水的城市可以概括为“淹不了”和“受得了”六个字。

“淹不了”是指城市有适当的排涝标准，在标准之内的降雨，城市积水可以迅速排出，不造成道路交通中断。

“受得了”是指遭遇超标准降雨时可能有短时间浸水，城市有足够的承受能力，重要设施能确保安全，城市正常活动不受大的影响。

为实现这一目标，需要开展以下几方面的工作：

①提高城市规划中的排涝标准。参照国内外经验，大城市和特大城市可以按照20年一遇～50年一遇降雨设计。

②疏通城市水系，恢复河道行洪能力。同时对水系进行综合治理，内容包括防洪排涝、水源保障、水资源保护、水景观、水生态修复和水文化等。

③增加城市水面比例，低洼地恢复湿地。同时制订和实施城市雨洪调蓄和利用规划，利用公园绿地、运动场、楼间空地、地下水库、地下河等多样措施增加城市对雨洪的调蓄能力。

除以上工程措施之外，更重要的是加强城市洪涝灾害的风险管理，包括：

①告知风险。政府有责任将发生降雨时可能产生的风险及早告知市民。这需要编制城市洪涝灾害风险图，并向社会公开。

②回避风险。调整城市规划，回避在高风险区内的建设和开发项目。银行贷款、保险等金融行业也要出台办法，不支持高风险区的开发项目。

③转移风险。指定适当区域作为城市蓄滞洪区，平时可作为大型文化体育活动场所，出现暴雨时分蓄城市雨洪。

④减轻风险。对地铁、地下停车场、供电所、学校、医院等重要公共设施采取可靠的雨洪防护措施。各单位和居民也应有与所在地区风险相应的自保措施。

⑤分散风险。尽快将城市雨洪灾害纳入城市生命财产的保险，分散个人在遭受雨洪灾害时的负担。

⑥应对风险。制订城市暴雨应急方案，积极利用社会信息、运输、人力、物力等资源，有序地应对暴雨灾害，最大限度减少暴雨可能造成的生命财产损失。

按照目前我国城市的经济实力和技术水平，建设“不怕水的城市”已经成为可能，关键在于城市规划部门和各级领导的观念和风险意识的增强。