丁留谦：实施并不断完善山洪灾害的综合防御措施

一、山洪灾害已成为我国防洪减灾工作中更加突出的重点、难点和焦点问题

山洪灾害是指由山丘区洪水及其诱发的滑坡、泥石流形成的灾害。根据《全国山洪灾害防治规划》，我国的山丘区面积约占陆地国土面积的2/3，约有3/4的县（市）位于山丘区，山丘区人口占全国总人口的56%；山洪灾害防治区面积463万km2，约占国土总面积的48%；流域面积在100km2以上的山丘区河流约有5万条，其中约有70%经常发生山洪灾害；山洪灾害防治区横跨我国东、中、西部三大区域，共涉及29个省（自治区、直辖市）级、274个地级、1836个县级行政区。截至2000年年底，防治区内共有人口5.6亿，占全国总人口的44.2%，生产总值2.8万亿元，占全国的28.9%。

近年，受全球气候变化的影响，我国山丘区极端暴雨的频次有所增加，造成人员死亡的洪涝灾害中，山洪灾害比例居高不下且有升高的趋势。2006—2009年，山洪灾害造成的死亡人数占洪涝灾害死亡总人数的比例分别为72%、77%、80%、80%。2010年入汛以来，山洪灾害更是多发、频发，占洪涝灾害死亡、失踪人数的比例高达90%。甘肃省舟曲县2010年8月7日深夜发生了特大山洪泥石流灾害，截至8月30日已造成1465人遇难、330人失踪。

山洪灾害点多、面广、量大，突发性和破坏力强，预报预警及防御难度很大，占因洪死亡的比例高，灾害损失重，已成为我国防洪减灾和自然灾害防御工作中更加突出的重点、难点和焦点问题。

二、山洪灾害防御非工程措施试点建设成效卓著，应抓紧推广实施

为探索山洪灾害防治的有效途径和方法，并为全国山洪灾害防治规划的全面实施积累经验，国家于2009年投资2亿元，在全国103个山洪灾害防治重点县进行了非工程措施试点建设，主要包括监测预警系统建设、县乡村级防御预案和群策群防体系建设以及宣传教育培训和演练等内容，并于2010年汛前基本完成。据初步统计，在这103个试点县中，有61个县共发生山洪灾害329次，通过系统监测和及时预警，提前紧急转移受威胁群众93万人，仅有13人死亡或失踪，避免了4.45万余人伤亡，较历史统计年均死亡160人大大减少。此外，江西、湖南、浙江三省自筹资金扩大试点建设范围，在全省配备监测预警设施，完善群测群防体系，在2010年频发的山洪灾害防御中，共转移300万人，在主要由山洪、泥石流、滑坡导致的25万间房屋倒塌的情况下，只有113人死亡、失踪，山洪灾害监测预警系统被广大基层干部群众誉为“生命的保护伞”。而在未实施非工程措施试点建设的一些县市，2010年汛期则发生了较为严重的山洪灾害，造成重大人员伤亡，舟曲县特大山洪泥石流灾害就是最典型的案例。事实充分证明，山洪灾害防御非工程措施试点建设成效卓著。

根据对山洪灾害防御非工程措施试点建设和运行情况的调研，得到以下启示：

（1）以监测预警系统、县乡村级防御预案体系和公众教育为主要内容的非工程措施建设，可以快速、有效地提高山洪灾害防御的能力和水平，大大减少人员伤亡的数量，而且投资少、见效快，适合我国国情，应在全国有山洪灾害防治任务的县市抓紧实施，早见成效，保障山丘区经济社会的安全和持续发展。

（2）建立山洪灾害防御责任制体系，明确各级组织机构、人员设置和职责，落实县、乡（镇）、村、组、户五级责任制，建设群测群防组织体系，形成较为完善的基层防御责任制网络，为有效防御山洪灾害和有力组织抢险救灾提供保障。

（3）监测预警系统的运行维护缺乏正常、持续的投入渠道和人员保证，需要研究相应的财政投入机制，落实运行管理维护费用和人员，确保系统的正常运行和效益的发挥。

（4）监测是预报预警的基础，及时预报预警是应急避灾转移的前提。根据实时降雨、雨量特征指标及阈值进行山洪灾害预警是行之有效也是国际上广为采用的方法，但需要开展深入、细致的研究工作，科学确定降雨特征指标和预警阈值，提高预警的准确性，降低漏报率。研究降雨监测站点位置和数量的确定方法，提高代表性，降低漏测率，实现整体有效监控。研究综合利用短期雷达水文预报、实时降雨资料和水文水力学模型对山洪及演进过程进行模拟的方法和技术，为多要素、高精度的及时预报预警和范围适度的避险转移创造条件。研发山洪灾害直接监测及预警技术，比如适合山洪特点的水位监测报警仪器，地声、地震动以及冲断式和位移式报警监测仪器等，为实施更高标准的监测报警提供技术储备。在通信方面，应密切跟踪公共通信技术的发展并加以充分利用，同时研究公共通信中断情况下的预警通信手段。

（5）山洪灾害危险区及等级划分是山洪灾害防御的一项基础性工作，不但工作量大而且技术难度高，需要根据不同的资料和数据条件，研究实用的危险区与等级划分的方法，研发相应的技术支持平台，为科学高效地确定危险区及等级划分提供支持。

（6）山洪灾害历时短且往往发生在偏僻、交通不便的区域，甚至造成交通中断。因此，应充分考虑不同量级山洪灾害发生时的影响，确定应急避险转移路线和安置点，制定可行的抢险救生和救灾方案。

（7）山洪灾害防治区往往经济欠发达，教育程度低，需要通过手册、明白卡、警示牌、宣传片和演练等简便、易懂的方式，切实做好公众教育，提高公众对山洪灾害的认识和防御技能，提高防灾、避灾效果。

（8）邀请有丰富实践经验的专家，编制通用的防御和应急预案，据此开发结构化预案编制平台并进行培训推广，使预案编制更加高效、严密、实用。对已有预警平台进行调研、总结，开发通用化程度高、功能齐全、简便实用的预警平台，并考虑与已有的防汛指挥系统融合对接。

（9）除试点建设中的非工程措施外，还应加强山洪灾害防御的政策法规建设，同时建设标准适度的治理工程，实施并不断完善山洪灾害的综合防御措施，最大限度地减轻山洪灾害。

三、加强政策法规建设

山洪灾害的发生除了自然因素之外，人类活动的负面影响也会加剧或直接导致山洪灾害。如滥挖乱采，破坏河道的自然状态；乱倒、乱建，侵占河道，阻碍行洪；在山洪灾害高易发区进行开发建设等。针对这种现状，急需加强政策、法规建设，通过风险评估科学制定土地利用及发展规划，规范并加强山洪灾害威胁区的建设管理，减少人为灾害。对居住在山洪灾害高风险区的群众和厂矿企业，其采取的工程治理措施不够经济合理或工程措施不能有效降低山洪灾害威胁时，应研究制定详细的搬迁计划，出台鼓励搬迁的政策措施，通过搬迁来实现永久性避灾。

另外，应研究、探讨山洪灾害保险制度，通过分担风险等方式，提高山区人民灾后恢复重建和抵御山洪灾害的能力。

四、实施标准适度的治理工程

我国的山洪灾害点多、面广，治理工程主要集中在山丘区，如果全面采取大规模的治理工程来提高防御标准，则工程量很大且施工困难，需要大量的资金和较长的时间，同时，受目前经济社会实力的制约，短期内也难以通过治理工程来改变山洪灾害人员伤亡严重的被动局面。但是，对难以实施搬迁的重要保护对象，在建设高标准非工程防御措施的同时，仍应通过详细调查和风险评估，因地制宜进行标准适度的工程措施建设，尽可能减少特大山洪灾害的发生。2010年舟曲县特大山洪泥石流灾后重建方案就是代表性案例。

山洪灾害防御应遵循“以防为主，防治结合”“以非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合”的原则。山洪灾害可以防御但不能根治，科学规划，分步实施，采取综合措施，以较高的投入产出比，将山洪灾害降低到与经济社会发展相适应、可接受的水平才是正确选择。