基础教育阶段实施教师聘任制的法理研究

曾 艳

【摘要】我国在基础教育阶段实施教师聘任制取得了一定的成绩,但由于缺乏法源性的法律依据、学校与教师之间法律关系不明确、缺乏成熟的教育人才市场、社会保障机制尚未健全等原因,导致教师的权益不能得到保障。为此,学校应从依法签订教师聘任合同,积极探索聘用管理方式,建立科学的教师评价体系等方面改善教师聘任制的现状。同时,呼吁完善教育立法,建全社会保障制度,拓宽教师法律救济的渠道,力求保护聘任制下的教师权益,使教师聘任制真正发挥效应。

【关键词】教师聘任制 教师权益 法理研究

我国实行教师聘任制是深化教育体制改革的一项重要举措。教师聘任制作为教师任用的一种方式,是对传统的教师管理与任用方式的重大突破和创新,它从根本上改变了以往的教育人事管理制度。教师聘任制的逐步实施将引入竞争机制,优化人力资源的配置与使用,建立优胜劣汰的用人机制,充分调动教师的积极性、主动性,从而提高教师队伍的整体水平,建立起一支适应中国特色的社会主义市场经济的高素质教师队伍,从源头上提升教育质量。

从1999年《中共中央、国务院关于深化教育体制改革 全面推进素质教育的决定》的发布,要求深化改革教师职务任用制度以来,大部分高校以实施教师聘任制,评聘分开、竞争上岗,而中小学的改革步伐也紧随其后。那么,中小学的教师聘任制度究竟走到了哪一步?又存在着怎样的问题?应如何解决这些问题?我们不妨从以下几方面来对这一问题进行探讨:

一、基础教育实行教师聘任制的现状

1.基础教育实行教师聘任制取得的成绩。教师聘任制作为新的人事管理制度,带给学校、教师的冲击是显而易见的,它经历了一个新事物从发生到发展的过程,老师们从开始的心理、行动方面的抵触到后来的接纳、适应。以湖北省某重点中学为例,2004年,该中学开始在湖北省中小学率先逐步实施人事代理制度、教师聘任制度,经过三年的改革、完善,出现了以下两个特点:

(1)打破传统的人才引进方式,完善师资队伍。2004年以来,学校以聘任方式共引进新教师85人,引进教师100%为一次性本科以上学历,平均年龄32岁。引进教师人事身份交湖北省人才交流中心管理,这突破了原有人事制度,如编制不足等问题造成的优秀教师短缺等局限。为学校建立一支专业化、学习型、研究型,具有合理年龄梯队的教师队伍奠定了良好的基础。

(2)学校核心竞争力得到增强。学校实施双向选择,择优聘用,绩效优先的管理机制。双向选择即教师自主选择,年级择优聘用。在职评晋级、评优评先等关系教师切身利益的工作上,学校依据考核,绩效优先。这些举措使老师们的竞争意识得以提高,各项工作都表现出了较强的活力,学校的核心竞争力也明显增强。

2.教师聘任制实施过程中存在的问题。我国的教师职务聘任制始于1986年,经过20多年的摸索与实践,取得了一定的成绩。但是现行的教师聘任制度仍存在一些突出的问题:

(1)聘任制在一定程度上存在流于形式的现象。真正意义上的聘任制,必须有明确的岗位设置、岗位职责和聘任期限,必须确立平等的聘任关系,实现聘任关系契约化,聘任过程社会化,形成竞争和择优机制。但由于与学校用人制度相应的配套措施滞后,社会保障体系不健全,人才流动渠道不畅通,加之执行过程中的种种偏差,造成聘任制难以发挥效应,它的实质还未得到完全体现。例如,教师聘任制实施工作中普遍存在重评审轻聘任的倾向,一旦获得任职资格,职务、待遇就成为人们关注的焦点,至于其履行职责的情况则无人问津。

(2)人才流动不畅通。现在学校的聘任还停留在初级阶段,局限在较小的范围之内。其中,中小学的教师聘任范围限定在两个方面,一是在学校内部的教学岗位,学校在从事教学第一线工作的教师中聘任,其他达到教师素质的行政或其他人员一般不在聘任的范围。教育行业外的教师聘任更无从谈起。二是个别学校之间,这种教师聘任,一般是个别教师的“跳槽”行为,以牺牲个人待遇、社会保险等切身利益为代价。在这个层面,教师往往是孤军作战,学校为防止人才流失,常常扮演阻碍者的角色。真正意义上的人才畅通流动还需要面对很多问题。

(3)考评有失真现象。在学校评聘中,评价理念混乱,缺乏一套科学的考评标准。要么过分注重管理目标,忽视教师个体的特殊性和主观能动性;要么片面理解以人为本,不能对教师业绩进行有效管理。

当前,中小学现行的聘任制主要有以下两种评价方式:一种是按照教学实绩进行评价的方法。而所谓的教学实绩,往往就是简单地按照班级的考试成绩进行评价。这种方法,其评聘结果必然导致“应试教育”的横行和“素质教育”的全面撤退。另一种是按照领导、同事或有关组织对教师各方面的表现进行评分的方法。这种评价方式缺乏客观的参照依据,单凭主观判断,致使评聘的权利过多地集中在个别人身上。

(4)配套制度尚不完善。教师聘任制需要一系列的配套的教育人事制度,而这些制度尚不完善。例如,在许多中小学实行人事代理制度后,出现所谓的“老人老办法、新人新办法”。走人事代理制度关系的教师在社会保障、医疗保险等方面与其他教师两个标准,且差距较大。这在一定程度上,打击了这部分教师的工作积极性。试想,如果教师的基本保障问题都不能得到很好解决,它们又如何能专心致志地投入到工作中去呢?

二、实施教师聘任制过程中出现问题的主要原因

1.缺乏法源性的法律依据。对于是否应该实行教师聘任制这个问题,是有定论和法律依据的。1993年的《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)第17条第一款明确规定:“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”法律体现了学校人事制度改革的方向。那么,“逐步”实行该如何实行、又按照什么标准实行?《教师法》第17条第2款规定:“实施教育聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。”人事部、教育部在联合发文《关于深化学校人事制度改革的实施意见》中提出:全面推行聘任制,按照按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、合同管理的原则。但到目前为止,我国仍然缺乏法源性的教师聘任制的相关制度,如公开招聘制度、合同聘用制度、聘后管理制度、聘任监督制度等。虽然在有些学校建立了相应的教师聘任制实行办法,如末尾淘汰制度、年级聘任制等,但这些人为的规定常常侵害了教师的权益,加之这些规章制度不属于法源性的法律文件,在操作层面往往因缺少法律依据,而导致了不公平现象的产生。

2.学校与教师之间法律关系不明确。

(1)教师法律身份模糊。《教师法》明确指出教师是履行教育教学职责的专业人员,但没有说可归入公务员或其它国家工作人员。这样,教师就无法在法律上获得类似公务员等国家工作人员的“非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分”的保护。在学校与教师也是行政法律关系的日本,教师有着非常明确的法律身份——公务员;美国的中小学教师一般具有公务雇员的身份。教师的权益得到了相应的保护。所以我国教师法律身份的模糊性使教师的权益随时有受侵害的可能,这也加大了教师聘任制度切实实行的难度。

(2)教师与学校的平等法律关系缺乏保障。《教师法》规定“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则”。在教师聘任制中,学校与教师的地位平等,是属于平权性的民事法律关系,可以自由平等地签订聘任合同。但拥有法人地位的学校决定了它拥有对教师管理的种种特权。学校作为行政主体和教师的法律地位是不对等的,学校和教师形成的实际上是限制特别权利关系的行政法律关系,我国的教师聘任制缺乏相应的行政法律支持,所以学校和教师签订的聘用合同没有强有力的法律保护。在这种情况下,教师的合法权益就得不到有效的保证。

3.没有形成成熟的教育人才市场。我国的教师聘任制实施缺少一个重要的条件,即教育人才市场的成熟化。这要求教育人才市场保证人才的自由流通,一是增强教育者自身的竞争力和良好的适应能力。同时,学校保持了优胜劣汰的良性循环效应,使教育师资能够优化组合。另一方面,可以避免两个极端,有的学校超编,富余教师不能得到安排,造成师资浪费;而在缺编的学校,又不能真正实行择优聘用,竞争上岗。成熟、完善的教育人才市场的形成可以有效地避免这些问题的出现。

4.社会保障机制尚未健全。实施教师聘任制与整个国家的各项体制改革及社会保障制度的推行是密不可分的。目前,我国与教师聘任制相匹配的改革制度和措施还不完善,如校长负责制、监督制度、考评制度等。我国的社会保障制度目前也处于初级阶段,教师从事教育工作的失业、养老、医疗等方面的保障制度有待进一步健全和提高,这在一定程度上阻碍了教师聘任制的推行。

5.教师的法律救助渠道不完善。无论是我国的《教育法》、《教师法》,还是《行政诉讼法》,都没有明确学校与教师签订的合同可以受到司法救济的保护。在我国《行政诉讼法》规定的受理范围内,没有对学校管理行为的诉讼。这就意味着一旦教师与学校发生纠纷,只能申请行政救济,那么,担任法官角色的一方就变成了教育行政部门,教师的权益不一定能得到有效的保证。

三、学校如何改善现状

1.教师应进一步明确聘任制是法律保障机制、人才机制的观念。教师聘任制式法律应是法律保障机制,它表现为学校和教师双方自愿签订聘用合同,明确各自的权利、义务、责任以及解决争议的途径,根据合同约定进行管理,明确学校与教师之间的法律关系和法律地位,保障双方的合法权益。实施聘任制是学校依法治教、民主办学思想的重要实践。教师聘任制赋予学校和教师双方更大的选择空间,有利于加速人员的合理流动,有利于形成开放、竞争的用人氛围,从而最终实现人力资源的优化配置。

2.健全教师职业准入制度,依法签订教师聘任合同。在改革与完善教师聘任制的过程中,学校必须把教师资格制度落到实处,建立、健全教师职业准入制度,严把入口关,规范公开招聘、严格选拔的程序,坚持公正、公平、公开的选拔机制,注重应聘教师的综合能力。教师一旦被聘用,就应与学校依法签订聘任合同。许多学校和教师在签订聘任合同时,往往出现不符合教师聘任合同订立的合法程序;教师聘任合同过于简单,双方权、责、利不明确;聘任期限和方法单一;合同不符合平等、自愿的原则,合同中的某些内容不合法等问题,导致教师的权益得不到保障。

3.建立全面、科学的教师评价体系。绩效考核是建立一套全面、科学的教师评价体系的关键,涉及到评价方法、指标体系和评价结果的运用等方面。在考核方法上,应根据学科类别与层次、岗位类别与教师职级的具体情况,采取定量与定性相结合,年度考核与聘期考核相结合的评价模式。在考核权重上,既要考核专业能力,又要考核师德师风;既要考核教学,又要考核科研;既要严格要求,又要体现人文关怀。

4.积极探索聘用管理方式,加强聘后管理、培养和服务。积极探索聘用管理方式,促进教师人事关系的进一步社会化,使人事关系与劳动关系相分离,实现学校与教师真正实现双向选择,从而真正达到人员能进能出的目的。学校要克服重聘任、轻管理的做法,根据聘任合同的约定和绩效考核的结果,严格对教师的管理,不断提高师资水平。

5.争取良好的外部环境。

(1)完善教育立法。现在当务之急是国家首先要建立一套实行教师聘任制度办法的规范性法律文件。相对正在高速发展的中国经济而言,中国的教育领域、法制方面还远远滞后于发达国家。对于一个走向法制化的发展中国家而言,应当根据社会需求及时立法,以确保法律适时对各方面及时予以调整,对个人和组织的行为加以规范和限制。通过立法手段使教师聘任制真正做到有法可依。

(2)拓宽教师法律救济的渠道。在现今这种教师的权利和义务失衡的情况下,必须对现行的教师权利就救济途径进行拓宽,引入司法救济渠道。实行行政救济和司法救济相结合,应以司法救济为最终判定原则。

(3)健全社会保障制度。要积极完善社会保障制度和相关的配套改革措施,建立和完善社会保障体系,对于真正实现优胜劣汰的人员流动机制具有非常重要的意义。一方面,我们要积极呼吁并推进国家建立与社会主义市场经济相适应的事业单位社会保障制度;另一方面,学校也要通过内部改革,来主动适应我国社会保障制度改革和发展的步伐,推进教师的保障制度改革,实现教师医疗、养老、社会福利以及住房问题的社会化,真正解除教师的后顾之忧。在教师聘任制中,出现的如教师落聘之后的生计、再就业等问题也需要有相应处理办法和措施。建全社会保障制度对于教师聘任制实施过程中克服人员流动制度性障碍具有十分重要的作用。

教师聘任制改革是一项极其复杂的系统工程,需要长期的努力。我们应不断总结国内外的经验,认真研究教师聘任制中取得的成绩和存在的问题,建立起适合中国国情的教师聘任制度。

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