开征新税,谁说了算?

李炜光

眼下,物业税已成待发之箭,街头巷尾、庙堂之上,大家都在谈论着这个税啥时候开征,会不会引起房价下跌之类的话题,不过还很少听到有人问上一句:这样一个涉及亿万家庭私人财产权的新税说征就征了,其间是不是有什么问题被忽略了?

宪法学告诉我们一个道理,国家税收直接关系到对纳税人的自由和财产权的限制或剥夺,凡涉及可能不利于国民或加重其负担的法律规定,须由人民选举出来的立法机关制定,而不能由政府单方来决定。因为政府既是税收利益的获得者,又是向人民提供公共服务的执行者,如果仅依照其自立的行政法规来规范其征税行为,可能会导致其征税权力的不合理扩大和提供公共服务义务的不合理缩小,故必须以法律约束之,以排除政府侵犯人民利益的可能性——哪怕仅仅是可能性。这是当今世界各国的税收立法机关大都严格保留税收立法权的理由。

这就是说,开征新税——物业税更不应例外,应严格受制于立法程序,凡未经立法的税收,就不具有合法性,任何行政机构、任何人,不管权力有多大,都不能例外。

我国宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,理论上说,人民代表大会及其常委会就应该代表全国人民当家理财,像税收立法这样的大事,理应由人大开会决定。全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权,这是我国《立法法》明文规定的条款,税收立法权自然也属于我国立法机关的专属权力。显然,即将开征的物业税,应该走在这样一条法治的必经之路上。

可现实情况却不很乐观,虽有宪法规定,又有《立法法》作保障,我国的税收立法却时常受到来自行政权力的干涉,难以实现自主立法。目前的20多个税种,经全国人大立法的只有《企业所得税法》、《个人所得税法》和《税收征收管理法》等三部,也就是说,85%以上的税法是由政府机构自我授权,以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布实施的,而人大却被撇在了一边。这种状况在我国的政治生活中已经维持既久,一直未能加以改变。这说明,除了宪法和法律之外,我们国家还有另外一套"规则"存在,且运作自如。

不仅如此,很多时候一些实施细则之类的制定权还被转授给财政部、国家税务总局等较低层次的政府部门,如2007年和2008年两次对印花税率的调节,即是由财政部和国家税务总局自行实施的。推而论之,如果需要,政府想征多少税都可以做到,中间没有任何制约和监控的政治环节,长此以往,会演变成这样一个结果:政府每年的预算都需要拿到全国人大去审核批准,而政府决定新征税种或提高税率却不需要全国人大来批准,人大成了只管出、不管进的权力机关。

税收立法权的转授不是不可以,但有以下几点不应忽视:第一,授权应该是具体、细致的,凡涉及税率调整幅度、行使方式、立法程序等,一项一项具体进行,认真讨论、听证,不能给人一种“你看着办”的感觉。未经过这些必要程序的授权,等于权力的放弃。第二,在权限上应当有个明晰的边界,如授权的时效性,何时执行,何时终止等等生效条件,都应该做明确规定,不能给人以“随便怎么都行”的感觉。须知,无界限的授权也等于权力的放弃。第三,权力既然可以授出,也应该可以收回。如果不能收回,或不得不授予,只能说明那个权力原本就不在你手里。

目前,我国应制定一部税收基本法,将税收事项集于一部法律中予以确认,以统领、约束各税收单行法;应杜绝行政机关自行添加新税种的做法,让设立新税的权力回归到人大及其常委会的责任和掌控之中;应在宪法的框架之内转授税种及其细则的制订权,且这种授权应当是具体和细微的。也就是说,今后在新税种的开征问题上,除了国家立法机关的正式立法外,一切文件或规章都不算数。

应该说,目前我国人大的改革还是个相对迟缓的领域。人大开会,本是对政府一年来工作的审查,却变成了只是对《政府工作报告》的审议。代表们经常放着开征新税这类人们更关心的话题不说,却花费大量时间畅谈“大好形势”。由于选举制度存在弊端,个别代表素质较低,影响了自身形象。人们期待着,今年的人大开会,这一切能否有所改变?(作者为著名学者)