防止信访制度被架空

夏佑至

一段时间以来,新闻界对信访过程中的一些现象作了深入报道。2009年8月5日,《南方周末》刊出《“灰色宾馆”强暴事件》,报道非法关押上访者的“黑监狱”中,访民遭到暴力和性侵害却无能为力。这篇报道充满了曲笔,大多数事实像冰山一样隐伏在水下,若隐若现,直到今年9月13日,《财经网》发表《保安公司专职截访》,终于勾画出一条完整的截访链条,11天后,《南方都市报》的报道《安元鼎:北京截访“黑监狱”调查》提供了更多触目惊心的细节支撑。读这些报道,不能不产生一种印象,如果不遏制暴力截访的势头,信访制度这项执政党的基本政治安排有被架空的危险。

《信访条例》出台前后,对信访制度的得失已经有过非常多的探讨,甚至改善这项制度的建议,几年来也听过好几项方案。正是在讨论和建议进行的同时,这家公司的暴力截访业务从无到有,从小到大,终于做成带有垄断色彩的“中国保安服务‘十大影响力品牌”和北京市“A级安保企业”。改良者的良苦用心与现实的冷酷逻辑背道而驰,显然,“黑监狱”给那些改良信访制度的努力蒙上了阴影。

包括《信访条例》在内,所有法律和规章之所以出台,都是为了增加生活的确定性。改良者呼唤法治,法治意味着权力必须接受法律的制约,政府的行为可以预判。法治社会的游戏规则是稳定的,但在“黑监狱”里,规则荡然无存,甚至连法律也不再存在:诱骗、强制,没收身份证、没收手机,拘禁、关押、殴打、递送,这一切系统性的人身侵害,既无法检举,也不会被追究。施暴者有组织、有预谋,手段娴熟,将暴力变成一种标准化的商业服务,明码标价,而少数地方政府动用公费进行采购,双方合作密切,谁也离不开谁。这一切最终损害了《信访条例》的严肃性,也损害了整个信访制度的尊严。

在2009年中央党校政法部与国家信访局研究室联合举行的学术研讨会上,曾有学者提出,信访制度已经被截访行为严重扭曲,建议废除这一制度。这种看法虽然被认为过于激进,但与会者普遍认为提出了一个严重的问题:如果不能遏制这种有组织的非法打击访民的活动,信访制度很可能将进一步被架空,最终变成一个徒有其表、没有实际功能的空壳。

而截访行为愈演愈烈,与少数地方政府和基层官员的粗暴作风有密切联系。最近发生拆迁自焚事件的江西宜黄县,县委书记率领40多人,在南昌机场围堵前往北京上访的钟家姐妹,整个情形被网友拍摄下来,经过网络微博全程直播,世人皆知。这种非法限制公民人身自由的行为,在现实中很少会被严肃追究责任,是导致基层矛盾的一个重要原因。近年来,出现了这样一种新迹象,不管是拆迁、环境污染、矿难乃至食品安全问题,一些地方政府常常拿“维稳”来当作滥用公权力的借口,反而加剧了基层矛盾,增加了上访发生的几率,而一旦发生群众上访,少数地方政府又以“维稳”为借口实行截访,使矛盾更加纠结难解。这也是专业截访公司能够出现的根本原因。

一些截访公司虽是私人企业,却是少数地方政府滥用公权力的延伸。要想解决这种以明码标价的形式出售暴力的商业怪胎,仅仅调查、取缔是不够的。章鱼有八条腕足,用它们可以绞杀猎物,这些腕足随时可以被割断,然后又长出来——即使一家公司被关掉,截访的需求并没有消失,腕足还会从同样的地方长出来。要解决暴力截访架空信访制度的问题,关键是要使公权力得到有效的监督,让公权力的运作严格限定在法律的框架之内。

信访制度是一种自上而下地监督权力的制度安排。要确保公权力在法律的框架内运行,仅仅依靠信访制度是不够的,还需要自上而下和自下而上两种方式同时进行。这就要求强化司法和人大的权威。在解决基层矛盾的过程中,司法成为主要的和最终的裁决者,就能够有效减少上访的需求,而人大作为代议机构,也应该在代表和协调各方利益方面,发挥更大的作用。

通过代议机构和司法机构化解基层矛盾,也是大多数现代国家普遍采取的做法。只有保证公权力在法律的框架下运作,才能从根子上解决信访制度的尴尬。所谓法治,就是当一个政党执政以后,应该按照宪法和法律办事,温家宝总理在出席联合国大会期间,与华文媒体座谈时说,所有的组织都要符合宪法和法律下行动,这才叫依法治国。笔者认为,这也是解决暴力截访之类问题的根本之道。