“要地不要人”的城市化模式应该终结

郑风田

很长时间以来,我国的城市化一直遵循“土地的城市化,而非人的城市化”,这种模式概而言之就是“只要农民的土,不要农民的人”,其结果是悲剧性的。虽然我国名义上的城市化率已达46%,但实际上真正具有城市户籍的却只有28%,有18%的农民工虽然已在城市打工并且居住半年以上,但却被排斥在城市体系之外,享受不到城市居民应该享受的社保医疗等福利。

因为不承担近1.5亿在城市打工的农民工的社保成本,我国的城市化通过征用农民的土地却付出极低的失地补偿成本,廉价低成本扩张十分迅速,尤其是不少大都市等在短期内繁荣起来。法国一位前政要在上世纪70年代末来北京出差时,觉得中国与法国的差距达30年;而时光流逝至今,这位老兄居然认为目前北京、上海等与法国相差还是30年,只不过先进与落后颠倒过来了。中国一方面是少数大都市畸形繁荣,而另外一方面中西部不少农村出现空心村,陷入相对衰落之中,甚是凄凉。这种强烈的反差刺激着我们的观感,也让我们思考一个问题,中国的财富从哪里来?

资本是财富之父,土地是财富之母。我国30多年的高速增长,很大一部分财富来源于土地和各种资源的开发,而这些土地大都是农民的地。

目前城市发展95%以上是通过征地来实现的,而地方政府每年卖地的收入都在大幅度上涨,以至于成为地方政府的主要收入来源。1997-2008年间,地方政府仅土地出让金一项收入就达到5.2万亿,而2009年中国土地出让金总金额更是高达1.5万亿元。政府从土地开发中获取了大量增值收益,在土地出让金收益集中的市县级政府,土地出让金有时甚至比其财政预算收入还要高。那作为土地使用权的拥有者,农民在征地中得到了什么呢?

我国城市化的财富很大程度上来自农民的土地,但农民却被排除在收益之外。大量的土地收益集中在城市,集中在政府,农民被排除在收益之外,使部分城市繁荣,农村贫困。正是这个残酷的事实,使得各地征地拆迁运动中,农民和地方政府的矛盾,达到了前所未有的尖锐程度。

这种有严重缺陷的城市化模式已运行了30多年,但却是不可持续的,面临诸多挑战。目前我国廉价土地供给已结束,而部分地区政府开始转向侵占农民宅基地,发起“赶农民上楼”。在近期的一次调研中,一位地级市的领导雄心勃勃地对中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文讲:我这个地级市一共有100万户农民,我准备用3到5年的时间把这些村庄全拆了,因为100万户农民大概占了100万亩的建设用地。陈当时很吃惊,问,哪来这么多钱?地方领导说他算过账,100万户农民让他住楼,至少省出70万亩地,50万一亩就是3500亿,100万亩就是7000亿,什么事干不了?陈说,你真是了不起!将来出了问题哭都来不及。

正是这段对话,揭露出我国目前不少地方存在片面追求增加城镇建设用地指标,违背农民意愿强拆强建,侵害农民利益的行为。目前这种愈演愈烈的逼农民上楼的做法,在历史上是罕见的。名曰让农民过上现代化生活,实则是把农民宅基地当成唐僧肉,转换出来用于增加建设用地指标,增加土地财政收入。而宅基地的主人被草草打发,农民从宽敞的庭院被迫搬到狭窄的公寓,还要继续农业生活,不但生活没现代化,不方便与显性成本大增,发生上楼致贫现象。这是“只要农民的地,不要农民的人”的城市化路径的延续。过去的廉价城市化只是强占农民的土地,现在却发展到要拆房子、并村庄,以强大的行政力量造成村庄的灭失,来获得土地增值收益,维持不可持续的城市化,具有很大的破坏后果。陈锡文认为“在这场让农民上楼运动的背后,实质是把农村建设用地倒过来给城镇用,弄得村庄稀里哗啦,如不有效遏制,恐怕要出大事”。

发展城镇化不应该损害农民权益。在工业化、城市化进程中,如何切实保障农民的权益,尊重他们的意愿,关系重大,也是中国能否扩大内需实现成功转型的关键。城市化应该首先是人的城市而不仅仅是土地的城市化。什么时候我国的城市化变成了首先是人的城市化,这种模式也就相应地变得可持续了,一定要把农民纳入到土地增值收益中去,让他们也分享城市化的成果,才能真正实现全民共同富裕。

(作者为中国人民大学农业与农村发展学院副院长)