金融危机下的中国式财政

甄静慧

中国的积极财政政策是以“增收增支”为特征的，虽然在短期内是使得经济复苏的关键力量，但由于财政支出往往通过政府或国有企业之手进行分配和投资，因而国有部门掌握的资源越来越多，进一步扭曲市场化改革的方向。作为硬币的另一面，企业税负持续恶化，就业形势严峻，社会稳定堪忧。

根据财政部2009年12月公布的数据，2009年前11个月累计全国财政收入63393.1亿元，同比增长9.2％，已相当接近年初预算确定的全年财政收入66230亿元——2009年财政收入“保八”任务的完成已无悬念。

统计数字一出各地方税务部门和企业均松了一口气。“总算熬过了一关。”有民营企业老板一边向记者感叹，一边露出心有余悸的神色。在财政增收任务的压力之下，过去两个月他们过得实是战战兢兢。

增收扭曲市场环境

将时间回溯到3个月前，直至2009年9月，无论是接受媒体采访的官员还是财税专家，都流露出同样的担忧：数据分析显示2009年财政收支情况并不乐观，上半年连续的财政收入负增长使得全年“保八争十”任务的完成相当渺茫。

其时，广州市地税部门负责征管的张科长亦对记者抱怨，由于全省财税系统总动员力争保八，而珠三角那些过分依赖外向型经济的城市如东莞等，在金融危机冲击下倒闭了大批企业，实不能期望他们在当年财政收入上有太大增长，是以此消彼长，广州、深圳等城市被摊派的任务更为沉重。

“2009年下半年，广州市地税竟提出增收20％的目标，这根本是不可能完成的任务。”他曾愤愤咒骂。但当12月下旬记者再次见到张科长时，他已一扫脸上的阴霾，显得颇为轻松：“上半月已确定完成任务，此刻无事烦心。”

仅仅一季度，就从“不可能完成的任务”到“提前轻松完成任务”，完全归因于经济的复苏显然难以令人信服，此间中国财税部门惊人的突击动员能力发挥得淋漓尽致。在中同，税务系统都采用了一种商业化的公司运作模式和行政鼓励模式相结合的税收管理体制：将税收额度与个人绩效、升迁提拔相结合。与上级“敲定”的收入任务，自局长以下，人人都是“包税人”，且征管绩效与“提成”、晋级挂钩，奖优罚劣，股室连坐，官身荣辱自在其中。

广州南沙一家民营企业老板杨柳(化名)给记者看了两份文件。一份是2009年9月23日由广东省地税局发出的《广东省地方税务局关于进一步推进和规范全省各地纳税自查工作的通知》(粤地税发[2009]180号)；另一份是两天后由广州市地税局下发的《广州市地方税务局关于全面开展纳税自查的通告》。

也就是说，9月起，广东省包括国企与民营企业在内的所有企业都被主管税务部门勒令对2006年1月1日至2009年6月30日的各项地方税费款缴纳情况进行自我审查，并主动补交过去3年里漏欠的税款。

“每个企业都心照不宣，自查是走过场，其实就是大家私底下掂量着，以自己的企业规模应该‘补缴多少才能令税务部门满意。”杨柳说，自查结果会先递交给稽查部门，稽查人员认为合理的，才转交征管部门进行补税。就在10月份，一位地税局的副局长在税局对企业财务人员的培训会议上直接表示，如果企业自查补缴的税额被认定不足，税务人员就会亲自上门稽查。

一时间企业人人自危。大家都知道，如果税局兴师动众上门稽查，后果肯定更严重，还不如乖乖出点血。但到底补缴多少才合适呢?税务部门并没有明示。

“这个方法非常有效，往往不需要稽查人员上门，企业已纷纷自行补缴税款，唯恐不够。仅10月和11月两个月的冲刺，此前看似不可能完成的任务已基本完成。”张科长说道。

而与税务部门顺利完成任务相对应的，是众多民营企业心头的愈加沉重。

“对国企来说，补些税其实无所谓的，短期内利润减少，勒紧点腰带就过去了，反正每年开春，几家相熟银行的信贷人员都在公司外排着队拉贷款。”广州一国有集团的子公司经理林先生坦然道。但对于民营企业来说，流动资金就是他们的命脉。

刚刚极不情愿地补缴了十多万税费，又及年关将近，杨柳感觉流动资金更为吃紧了。虽然早知道像自己这样的企业向来不被银行待见，两周前他还是厚着脸皮跑了两三家银行的信贷部，然而结果依然是被拒之门外。他有点担心春节前公司会出乱子。

私底下，杨柳和其他民营企业老板把税务部门惯用的年底罚缴增收手段称之为“杀鸡取卵”。

对此，中央财经大学税务学院副院长刘桓亦表示：“为完成保八任务，2009年财税部门大大加强了税收稽查力度，无可否认这一年里对企业的征管比较严苛。一方面，正因为我们以往的税收征管环节存在诸多漏洞，偷税情况长期存在，稽查增收才能产生较大的效果；但另一方面，在往年经济形势尚可的环境下，征管反而没有那么严，而2009年经济环境恶劣、企业苦苦挣扎求存之际反而加强征管，对企业来说的确是雪上加霜。”

政府主导下的财富再分配

有人将中国在全球金融危机下的财政政策与西方国家相比。从标准上来说，积极的财政政策特点应该是增加财政支出，同时减少财政收入，还富于民——这是欧美国家在金融危机下的普遍做法。截至2009年9月30日的财政年度里，美国联邦政府收入同比下降达17％，财政赤字达到1.42万亿，创50年来的新高。

然而反观中国，金融危机爆发后的财政政策却是颇具中国特色的。刘桓解释道，西方国家“减收增支”的积极财政政策必会引起财政收支不平衡，需以赤字解决。但欧美的财政赤字是软赤字，通常可以通过发行国债堵住，其仅为对现行购买力的冻结和推迟，对经济整体影响不大。但中国多年以来的经验证明，一旦财政产生巨额赤字，仅靠发行网债依然会有缺口，将会形成硬赤字并导致通货膨胀。“我国80年代到90年代初出现过较为严重的通货膨胀，深层原因就是一两年前采取过这种激烈的财政政策。”

因此，在经济低迷期，中国采取的是以“增收增支”为代表的非典型积极财政政策。一方面，通过财政增支，推动以政府为主导的投资。而与此同时，并不能过分地减税。经济危机下中国百姓有着诸如房子、教育、医疗福利等许多后顾之忧，减了税，他们也不愿花钱；同样，企业如果找不到好的项目，也没法增加投资。唯一的办法只有同时把实现财政收支的平衡作为财政政策的目标，一边不遗余力地出台新税种及掀起税收稽查风暴，以实现经济下行阶段的税收增长，一边把钱继续投入公共设施建设，以期拉动经济。

“所以，中国今年的经济运行模式是在特定环境下产生的一种特定方式，对政府来说也属无奈之举。然而这种方式注定不能持久。”刘桓很担心积极财政政策的退出问题。

2009年10月4日，在世界银行／国际货币基金组织年会前夕，财政部部长谢旭

人被评为由“欧洲货币机构投资公司”创办的《新兴市场》杂志年度“亚洲最佳财长”，原因在于过去一年中，中国及时采取积极的财政政策，有效地促进了经济快速增长，也为世界经济复苏做出了贡献。

无可否认，“增收增支”的财政政策在短期内确是促进中国经济复苏的关键力量，但这并不能掩盖其亦正在进一步加大中国社会长期存在的财富分配不公现象，并给市场经济的可持续性发展带来了诸多副作用。

首先，财政在众多基建项目上的“增支”及其所带动的巨额银行贷款，无疑是本轮经济复苏最重要的因素。

然而同时也要看到，在中国经济的可持续发展因素中，民营企业的生存环境占有重要地位，中国的中小企业占了全部企业的90％以上，而它们所养活的人口又占社会人口的80％，上缴利税占利税总额50％。2008年金融危机爆发，受打击最沉重的就是民营企业尤其是当中的中小企业，因而今年大家尤其关注民营企业的生存困境。

但2009年在政府主导的“增支”过程中，受惠最甚的却是大中型国有企业。国企钱多得没处花，有些一哄而上抢项目，建成的高速公路没车跑、新建的港口利用率不足，使中国产能过剩的状况进一步加剧；有些则高价投标买地王，以致房地产市场出现一个怪现象——地王、楼王背后都是国有背景，然而这些以最高价格买得土地使用权的企业和部门却从不曾在百姓心中有足够的房地产资质。

反观此时真正最需要资金帮助的中小企业，却屡屡被银行拒之于门外。当紧崩的资金链正把他们勒得喘不过气来时，从国家到省级、地市级的税收稽查风暴又席卷而来了。

如果说在广东省税务机关的自查压力下，企业是在还以往征管宽松年度所欠下的“债”，于情可悯，但道理上也还说得过去；那么在这场保增长大战中，某些税务部门不惜“寅吃卯粮”的手段则更令人心寒。

据报道，2009年3月份始，河南省林州市国税局就陆续派员到辖区内的各企业游说，称税收任务太重，要求得到企业的“帮助”。企业不敢得罪税务部门，不得不按授意每个月提前预缴下个月的税金，一直持续到2009年12月末。

刘桓将此称为税收的“寅吃卯粮”现象，与此相似的手段是与核定征收的企业商定，对他们大幅调高核定税额，先填补了税务部门当年的税收任务差额，再在第二年调减定额，弥补企业的损失。“去年这种现象不敢说非常普遍，但确实大量存在。”

可以说，整个2009年里，许多民营企业不但不曾从财政“增支”中获得丝毫救助，且已被财政“增收”的种种手段扼紧了咽喉。

显然，这种通过政府或国有企业之手进行分配和投资的财政支出大幅增长，结果是使国有部门掌握的资源越来越多，进一步压缩了民营经济的生存空间。而政府对财政资源的过量获取和支配，以及金融资源分配的不公平，正是这两年“国进民退”重新抬头的重要原因。

而投资的流向不同，又会进一步在全社会造成不同的财富分配结果。

大量资金进入国有企业尤其是垄断性企业，这部分资金产生增值后，随之而来的是其员工工资的提高。有统计数字显示，目前国内垄断性企业员工的工资早已超出一般企业员工工资的两倍以上。

可见，政府支持项目产生的效益并没有被全民所占有，且这种差异在投资不断向大型国有企业倾斜的情况下正在被不断加大。最近，国资委不得不下达文件对大型国企老总工资进行限制和阳光化，并对垄断企业职工工资进行封顶，以控制这种愈演愈烈的趋势。

有学者认为，这样下去，目前财政“增支”促进经济增长的功效，也会被“增收”的紧缩效应部分抵消，从而使积极财政政策丧失其政策本意，中国必须尽快放弃“增收增支”的财政策略，或可向“减收减支”的方向转变。

中央政府目前以转移支付形式来安抚资源输出省，但是税收本身就存在成本的问题。根据中国人民大学毛寿龙教授的测算，从征税到转移支付这条完整循环链条中，不计算转移支付过程中的层层截流，每100元的转移支付实际成本也在20元以上，何况财权集中到中央部委手中，也固化部门利益化趋势，增大寻租空间。现有的转移支付体系应出现结构性调整，在过去“先收-集中统筹-再分配”的模式外，将增加“地方收取一地方分配”的模式，在财政上给资源输出地扩权。否则，即使中央加大财政转移的力度，在目前部门和地方利益化如此突出的情形下，区域差异和贫富差异只会加大。如果照此发展下去，区域差异将导致十分严重的社会稳定问题。

减收还是调结构?

然而对此，刘桓并不抱以乐观的态度。

“作为一个发展中国家，中国的经济环境和其他标准市场经济国家不一样。虽然从长远来看，我们也要充分发挥市场的作用，但当目前市场仍处于扭曲状态的情况下，政府主导的经济模式将长期存在。”唯一能够重振经济的手段，就是切实拉动内需；而拉动内需的出发点，只能是改善民生，加大社会保障性开支、削减不适当的各类税费、大幅提高劳动者收入水平，才是“可持续”的。

目前国内初次分配的不合理和劳动力价格被长期压在低位，其中重要的一点是各种生产资料的利润增长构成，没有进入分配体系，都被各类特殊利益集团瓜分掉了。老百姓也不敢消费，近十几年改革的逻辑之一就是政府将教育、医疗、住房等方面义务推向市场，这种不可能完成的任务，挤压了老百姓在其中的支出；种种社会矛盾，现在已经完全被暴露出来了，现有的循环是恶性的：老百姓没钱消费——总需求不足——企业开工不足——居民收入增长缓慢；老百姓因为保障不足而不敢消费——高储蓄——高投资(非民生方向)——民生供给进一步被挤压——老百姓更不消费。“这些年我们在经济发展过程中，对民生的欠账欠得很多。目前中国百废待兴，政府不但要致力于投资，还要努力解决民生问题。”刘桓表示。税制和财政这些“二次分配”的调节工具显然没有发挥正确的功效。

一方面，政府为主导的经济投资不能免的，中国目前人口多，民间经济的发展状况却不理想，很多大项目如建机场、修高铁等，要靠民间投资很有困难，但这些又是改善民生所必须的。另一方面，民生保证的资金更不能免，如增加医疗救助体系资金，改善养老环节，对教育的投入等。如果政府对民生疾苦继续不闻不问，社会将发生很大的问题。

“对经济危机的现状要缓解，对社会欠账所造成的社会动荡因素也要克服，政府正处于一个资金消耗量极大的状况，我觉得至少在三两年内，财政支出大规模下调的可能性不大——绝对下降是不可能的，增幅下降一点点都不容易。”刘桓表示。

既然财政不能“减支”，如果过分减收，硬着陆的结果显而易见。显然，短期之内，期望财政“增收增支”模式的彻底扭转并不现实。

“但是我们可以调结构。”刘桓表示，“一是合理调整投资结构，投资大不怕，关键是要产生效益；第二是调整收入结构。”

目前中国税收模式存在的最大问题不是“增收”的倾向，而是主要把收入针对企业，尤其是中小企业，他们得到国家资金的救助很少，但承受的税负很重。

“所以，首先最需要的是给民营企业尤其是中小企业减负，另外要向垄断企业征收暴利税。这不是一个税种，而是一种税收现象，比如说我国曾经征收过的石油特别收益金；我们还可以调整资源税、污染税；又如明年我们准备开征碳税。这些在某种意义上都是暴利税。”刘桓表示，税种设置上必须打破现在既得利益集团的窠臼，“同时对居民的税收也需要调整，现在大家认为工薪阶层的税重，财富阶层的税轻。需要改变这种现象，在总收入不减的情况下，该减的减，该征的征，让财富分配更趋于公平。