汽车业面临新一轮调控风暴

林亚非

无风不起浪，一场针对汽车产业过剩产能的调控风暴在剧烈酝酿中。2009年12月21日，在全国工业和信息化工作会议上，工信部部长李毅中在长达31页的工作报告中着重指出。2010年工信部加强对产能过剩行业项目的审批管理，并将出台《企业兼并重组的指导意见》，推动企业重组，淘汰落后产能，内容涉及钢铁、有色、建材、汽车、船舶等行业。

在汽车业专家贾新光看来，这是一个明显的信号，中央经济工作会议确定调结构是2010年的重点，很明显产业结构调整的行业中涵盖了汽车产业。

目前汽车产业政策涉及四个方面，首先是政府自身职能和行使职能方式的调整；第二是涉及产业结构调整，比如兼并重组；第三是涉及产业自身发展能力的提升，比如技术政策、新能源政策、节能环保政策；第四是涉及汽车消费和使用环境方面的政策。“近年来，第四方面的政策出台得最多，如汽车品牌管理办法、汽车贸易政策、零部件政策特征、二手车流通办法等等，但是前三个部分的政策提升空间很大。”

汽车企业的兼并重组不是新鲜事。在中国特色的重组风潮中，在“拉郎配”仍是兼并重组普遍模式的前提下，要想实现效果，的确不是一件容易的事。

从原来的中汽总公司，机械部汽车司、国家经贸委、发改委，到现在的工业和信息化部，中国汽车行业管理的主体经过多次变化。每改一次，对于微观的企业个体来讲，都要主动去适应，“个中甘苦只有长期沉浸在其中的人才明白。”国务院发展研究中心企业所副所长张文魁表示，“利益之下，尤其是多个都惹不起的婆婆面前，如何平衡，如何协调，分寸拿捏不好，企业苦头就吃大了。”

绑在汽车上的多重利益

汽车行业多头管理由来已久，行业内希望能够改变这种局面的呼声十多年从未间断。但是事与愿违，多头管理的纷争反而越来越弥漫，越来越利益化。

工信部产业司2009年12月中召集几大汽车集团负责人赴京，征求对《汽车产业发展政策》修订稿的意见。该修订稿较现行版有大幅调整，将于2010年上半年正式推出。修订稿指明工信部作为汽车行业主管部门的地位和职能。而在现行的《汽车产业发展政策》中，所有投资项目的核准或备案均由国家发改委掌握。

很显然讨论修改中的《汽车产业发展政策》试图明确工信部和发改委在汽车项目审批方面的权限。其中发改委和工信部分别负责汽车项目投资的“审核”和“备案”。

工信部装备工业司司长张相木表示，修改后的《汽车产业发展政策》对于汽车投资项目，将实行核准制和备案制。凡实行备案制的项目，归工信部负责；涉及“国家资本”投入的项目，仍归发改委审核。“新的投资项目无论金额大小，凡是涉及国家资本的投入，就实行审核制，仍归发改委负责。其他实行备案制的项目，需要报工信部备案。”

目前，中国汽车业的主管部门包括了发改委、工信部和商务部等。发改委主要负责汽车新建和在建项目的审批；工信部负责汽车产品目录公告，以及产业政策的制定；商务部主要负责汽车进出口政策的制定。国家质检总局、财政部、环保总局、税务总局、海关总署、中国银监会等部委也负责相应的政策制定。

2008年8月，工信部成立后，开始承接部分由发改委负责的汽车行业管理职能。不过，汽车行业项目审批权一直在发改委。2009年2月10日。工信部发布公告，就落实和完善《汽车产业发展政策》公开向社会征求意见。业界普遍认为，新的《汽车产业发展政策》明确发改委和工信部在项目审批方面的权限是件好事。关于汽车项目管辖权归谁的分歧，是新的《汽车产业发展政策》迟迟未能出台的主要原因。

“中国的产业政策调控，很容易演变为部门间的利益之争，工信部借着汽车产业新政。开始从定位于宏观管理的发改委手中夺权。但是企业处境是最尴尬的，哪个衙门都得罪不起，一个政策变动就很可能使得企业多年辛苦归零。”贾新光如此评述。

国务院发展研究中心产业部部长冯飞认为，工信部此前只是对原来汽车行业管理散乱的局面有一定的归拢，但是不能在根本上解决汽车多头管理的问题。

根据冯飞的初步统计,目前有21个国家机关涉及汽车管理。“不过，多头管理的问题还要一步一步解决。这里面有体制的问题，国家与地方权力分割以及财政分灶是我们的国情。”

产能过剩隐忧加剧

在部委间为谁掌汽车政策牛耳争论酣然之际，2009年的中国车市俨然已“井喷”。

种种迹象显示，2009年在政府投资和重工业拉动下，GDP回升后，就业回升并不明显，结构性问题仍然突出。其中汽车产能过剩成为学界争论的焦点，而长春、上海、广州、北京等地大干快上发展汽车城的决战姿态也跃然欲出，汽车产能扩张不可避免。

国家发改委宏观经济研究院常修泽表示，2010年提振中国经济必须靠扩大内需，“2010年的消费政策只会加大，不会减少，重大的刺激消费政策包括：事业单位绩效工资改革，1.6升排量以下的汽车优惠政策可能扩大至1.8升，家电下乡的产品范围也将扩大等。”

冯飞比较担心产能过剩的问题。“目前，钢铁、水泥、电解铝等产能过剩问题又出现了，这与地方新一轮的投资热有关系，这些产能会引发煤、电、油、运的瓶颈问题。”

2009年12月27日，温家宝总理接受新华社独家专访时表示，“有人说产能过剩同4万亿投资有关……我可以保证地说，中央投入的资金没有上一个工业项目。”

“如此看来，从中央的角度来看，地方政府才是产能过剩的幕后推手!”

国家发改委产业协调司司长陈斌就曾连续发出警告，汽车企业要保持清醒的头脑，2009年中国汽车市场的快速发展，一定程度上是政策效应的结果。随着政策效应的递减和社会环境压力的加大，今后几年可能面临市场增长趋缓的局面。

判断产能是否过剩，以及政府是否需要用行政手段进行调控是中国汽车产业的一个永恒话题，从实际情况来看，中国汽车销量的增长确实每隔几年就会经历一番起落。陈斌介绍，2009年8月底，国务院出台的抑制部分行业产能过剩的意见中虽然没有出现汽车产业，但是参加国务院会议的几位部长都提出要高度重视汽车产业可能出现的产能过剩问题。根据发改委对汽车产能的调查结果，2009年的产能利用率比较合理，接近80％，处于正常值区间。但到了2010年、2013年，汽车行业规划产能将大大高于汽车市场的需求。政府在“十二五”规划启动前对汽车业进行刹车是比较合理的时间节点。

而且，过快的增长会给能源供应带来压力。2009年销售1300多万辆汽车，其中，可能净增700万辆左右，这些车需要每年新建一个2000万吨级的炼油厂才能解决它们的能源供应，这将是非常大的压力。

“政府应从行业准入、能源消耗、环保安全等方面加以调控，管住信贷和土地两个闸门，遏制低水平重复建设，防止新一轮产能过剩。汽车产业很可能就是首当其冲的。”常修泽表示，汽车工业对GDP和财政收入的巨大贡献，地方政府极力主导，也是其工作中心和重心之所在。这就是地方政府要通过各种手段继续促进汽车消费增长的根源。2009年中国汽车量增加惊人。不仅成为世界上汽车增量最多的国家，也是中同历史上增加汽车最多的一年。“这很大程度上是政府行政主导下的‘市场成果，中国发展汽车工业不能不审慎考虑特殊的国情以及能源缺口才好，不然绑在车轮上，被人卡住能源脖子，是很难有对等的地位的。”

“汽车行业的产能过剩和重复建设问题，与一些地方政府盲目追求GDP扩张密不可分。”银河证券首席经济学家左小蕾说，“陷入招商引资竞赛的地方政府，即使遇到重复建设，往往也会因为保就业、保GDP等因素，与企业结成事实上的联盟。最终的结果是：产能上去容易下来难。”

常修泽认为，要减轻“调结构”的阻力，必须调动地方政府的积极性，扫除体制机制上的障碍。