2010国土大清查

胡 飞 廖海青

城市化进程有赖于中国政府能够真正推动土地制度的改革进程。在中国的现实之下，如果政府不主动改革，市场会制造出越来越多的现实来逼着政府来接受。这不仅被动，而且结果还不可预知。

今年的中央一号文件将连续第七次聚焦三农已无悬念。2010年元旦，在河北廊坊三河市考察农村工作的中共中央总书记胡锦涛，对着围拢过来的村民大声说：“中央还将下发2010年一号文件，出台一批新的强农惠农政策。”

此前不久，一年一度的中央农村工作会议刚刚在北京闭幕，从中央农村工作会议传出的信息来看，“城镇化”无疑将激起人们丰富的想象力。“城镇化”的提法，在2005年、2006年和2008年的一号文件中曾经各出现过一次。而这一次提出，将推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的“持久动力”。

而在一个月前的中央经济工作会议上，也将“城镇化”作为今年的主要经济工作之一。把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。要实现这些，就必须体现在土地利用的改变上：城镇化扩张的用地需求问题，以及农村人口离开土地的利益补偿问题。

实际上，中国近几十年来的城市化进程，一直在强烈地冲撞着土地制度，以合法或非法的形式推动它改变。随着城市化进程的深入，用地需求与耕地保护的矛盾、农村人口转移与就业、农民失地的利益补偿、农村土地流转等问题显得愈加突出，也迫切需要中国真正开启新时期土地制度改革的进程。

摸清中国实际存量土地规模和利用效率显然成为优先课题，国土资源部正在这种背景下，开展对全国土地的大督察“运动”。

用地形势严峻

近年来，因土地问题诱发的社会矛盾十分突出，已成为影响中国社会稳定的重要因素。严峻的现实迫使中央政府将实行最严格的土地管理制度放到了重要的议事日程。2009年12月29日，温家宝总理在《关于国家土地督察制度实施三年来进展情况的报告》上作出批示：“土地督察工作要加强，敢于碰硬，不怕得罪人。”此举既显示了高层的决心，亦凸显出土地调控工作的极端紧迫性。

而在当前全球经济尚未好转、国内信贷相对宽松的背景下，土地交易市场投机性大增，“勾地”盛行，对经济运行造成伤害。出于此种忧虑，在2009年12月初召开的国土部党组扩大会议上，各地的国土督察局长们纷纷建议，2010年新增建设用地指标不宜再大规模扩大，仍保持2009年水平的增量，严控新批项目上马。

国土资源部一位权威人士向本刊记者表示，2010年，国土资源部将开展国土资源大清查行动，同时继续将加强对产业过剩行业和重复建设项目用地的监管，对于一些地方以扩大内需为名擅自突破用地计划和标准的，将勒令整改并报批国家总督查，整改期间暂停审批。

去年底，中央政治局召开会议强调，“保持宏观经济政策的连续性和稳定性，继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。”同时指出，“更加注重推动经济发展方式转变和经济结构调整。”这表明，在宏观经济政策取向不变的基调下，调控政策将更加灵活，经济政策将围绕“保增长”和“调结构”之间的平衡展开。

这一微妙的情势，给国土调控工作带来一系列的挑战。国土资源部部长徐绍史即指出，今年的经济发展环境虽要好于去年，但国内外不确定的因素很多，引发了一系列两难问题。积极的财政政策、适度宽松的货币政策与通胀预期管理两难并存，经济总量增长和结构调整两难并存，扩大内需、外需和内外需增长不足两难并存。

北京国土督察局李永杰坦承，2010年土地调控难度加大。一方面，各地普遍反映用地指标紧张；另一方面，土地批而未用、长期闲置的现象大量存在。同时，受经济回升和通胀、人民币升值预期等因素影响，资本市场和房地产市场波动幅度较大，房价屡创新高，“地王”频繁出现。

国家土地督察济南局局长赵龙称，根据测算，2010年仅山东和河南两省新增建设用地指标就有49.5万和43.2万亩，比2009年用地规模还大。其他各省预测2010年用地指标均有大幅度增加。

国家土地督察武汉局一位人士则表示，2009年用地比上年已经大幅上升，为占用大量土地的基础设施项目均已动工，这些都有可能导致2010年的用地规模不会大幅上升。但在国家财政转移支付、资金投入和重大项目安排扶持的地区，可能会出现土地需求的增大趋势。以武汉局辖区三省为例，贵州要借扩大内需的政策，偿还多年的“交通欠账”，大量增加交通建设项目以及水利工程、煤矿等基础设施和民生工程等；湖北、湖南两省都是“两型社会”综合改革配套实验区，地方政府保经济、促发展的动能强烈。

徐绍史在稍早前的一次会议上指出，从土地方面看，土地供需矛盾依然突出，“两碰头、一忧虑”的情况还将持续。搭车用地、借机圈地、超前征地、打“擦边球”、不报即用、批而不用等违规违法用地现象突出，需要加强审批监管，地产市场持续升温，量价齐升，“地王”频现，需要跟踪观察。

根据国土资源部的测算，在国家新增4万亿元的投资中，约有3.2万亿元需要新增建设用地。按照每亿元投资需要44亩地的标准测算，两年内需要的土地总数是120万亩，其中需要耕地60万亩。全国规划到2010年可占用耕地指标已经只剩下400万亩，用地存在较大缺口。国土资源部土地规划司司长董祚继在接受媒体采访时称，这个缺口需要把“十二五规划”当中2010年-2012年的部分指标提前使用。

据统计，截至目前，全国耕地约有18.26亿亩，到2020年期间，每年可以用于“农转非”的土地指标不足190万亩，累计2074万亩。但2007年以来每年新增建设用地规模约在300万亩，供地压力已相当紧张。

前述国土资源部武汉局人士表示，虽然随着经济的进一步复苏，各地的用地需求还很大，但是今年不能再像去年这样大规模供地。他建议说，就2010年土地调控问题上要稳定增量。一方面，为防止出现因土地供应不足而对经济持续回升造成影响，新增建设用地规模不宜减少；另一方面，为促进经济发展方式转变，提高经济发展的质量和效益，严格控制新上项目，新增建设用地规模也不宜扩大。

利用效率成谜

面对严峻的形势，国土资源部要求省级国土资源行政主管部门在2010年2月底前，将各省土地供应和开发利用情况上报国土资源部；同时要求各派驻地方的国家土地督察局将土地供应开发利用情况作为督察重点，督促各地及时上传土地供应和开发利用信息。

“其实，从去年开始，我们对全省的土地全面调查就开始了，2010年上半年可以结束。”河南国土资源厅一位人士表示。

促成此次大清查行动的直接动因是，在2009年7月6日前后，国土部召开了督查汇报会，结果发现，各地报国务院审批的批而未用的土地规模随着投资增加而不断增长。

“国土资源管理部门将开展对已审批用地的核查、监管行动，其中将重点查看用地比率、是否存在囤而未建现象。”国土资源部副部长王世元透露。

前述国家土地督察武汉局人士指出，出现批而未用土地存在的原因主要是征地拆迁难度大，建设资金不到位，城市规划条件的变化，相关手续不齐，耕地占补平衡限制，用地申报前期准备工作做得不够等。

国土资源部相关司局负责人表示，对批而不用闲置满一年不满两年的，要按照出让或划拨土地价款的20％征收土地闲置费；对土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；对因政府行为造成的闲置土地，国土资源行政主管部门必须尽快协调有关部门，拟定处置方案报政府批准；确因规划调整的，可采取改变用途、等价置换等途径及时处置。

在闲置地处置方面，国土资源部下一步将进一步完善土地出让合同和划拨决定书，对用地规模、出让金缴纳、受让人条件、开竣工申报、违约责任等做出明确约定。此外，将加强和完善全国土地市场动态监测与监管系统建设，落实已供应土地的开发利用监管责任。

国土资源部将建立土地节约集约利用的评价和奖惩考核体系。通过这个体系，对用地强度达不到要求、批而未用数量大、供地率低的地方，相应核减用地计划；对土地利用效率高的地方给予奖励，并相应增加用地指标。

分析人士指出，通过存量挖潜的方式增加土地供应，减轻扩大内需带来的用地压力，是开展国土大清查的最根本原因。

以山东为例，通过整治低效利用土地可节约土地700多万亩，在耕地不减少的条件下，仅此一项就可满足全省15年左右的用地需求。

但是，在这个问题上，地方和中央显然存在着“博弈”——中央既要扩大内需，又要保守耕地，希望摸清扩大内需用地的真实情况，而地方政府事权无限，财权上收，入不敷出，他们更关心的是地价。如何逐步减少地方财政对土地的依赖，优化中央、地方多级土地调控机制，是当前亟须解决的课题。

前述国土资源部武汉局人士指出，在盘活闲置用地的过程中，可能会带来大规模的土地并购，需要国土部门及时作出决策，维护良好秩序。他进一步呼吁：“闲置土地的清查和处理仅仅依靠国土资源部门一家是不行的，还需要地方政府大力配合。”

保红线的背后利益

在中国的土地保护制度中，有一条政府制定的“红线”——要保持18亿亩耕地绝不动摇。徐绍史在最近的一次讲话中表示，确保18亿亩耕地，是党中央、国务院全面分析中国人口、资源、环境等基本国情和长远发展目标后作出的重大科学决策。18亿亩耕地不仅是“底线”，更是“红线”，谁都不能碰，对敢于触犯红线者，我们绝不手软，绝不姑息。

“18亿亩耕地红线是一条政治线，而不是经济线。18亿亩耕地红线已成为一个符号，它是中国在保障发展和保护资源之间做好平衡的一个象征性的量化标志。”国务院发展研究中心宏观部魏加宁研究员表示，近年来经过土地出让产生的利益高达2万亿元，而这部分利益大部分为地方政府和开发商所拿。如此巨大的利益足以让地方政府“拼死”捍卫他们控制土地资源的权力。

过去几年中，面对地方政府的土地开发冲动，正是国土部通过加强监管，严控指标。才真正实现了“保红线”，这一骄人成绩也见诸每年的国土部年终总结。一切本应这样有序进行下去。国土资源部肩负保护耕地红线重任，基于全国角度，有计划控制各省各地方建设用地指标。正如国土部公布的“60年城市土地建设成果回顾”中强调的，“把目前我国房地产价格居高不下的情况，归结为是土地和房地产供给不足造成的，在理论上是站不住脚的，在实践上是有害的。”“必须按照市场经济的要求，加强对土地和房地产市场的调控和管理。根据国民经济和城市化发展的需要，有计划地供应土地。”

但是，2008年的国际金融危机和随之而来的4万亿刺激计划，彻底打乱了这一部署。一方面，“4万亿”依然多投向铁路，公路，机场等基础设施建设，迫切需求更多城市建设用地的支持，上半年，共批准建设用地358.2万亩，占2009年新增建设用地计划总量的56.86％。扩大内需项目安排用地计划占下达地方数的24.2％。比2008年同比增长40％；其中国务院批准的重大项目用地面积165万亩，同比增长17％。

另一方面，由于税收减少，支出增加，各地财政压力大增。土地再次成为地方政府的“救命稻草”，全国财政非税收入同比大增。而这其中绝大部分为卖地收入——各地方政府一改过去几年“不完成供地计划”的习惯，纷纷超计划供应土地。

随着2009年房地产市场的再度“起飞”，国民对高房价的怨言再次高涨。各大城市“地王”频现，使得“高价土地”再次成为舆论谴责的对象。多年未见的“建设部门”和“土地部门”打架的现象再次出现。先是两会期间住建部表示：影响房价的主要因素之一是地价。几个月以后，国土资源部副部长鹿心社表示，地价推高房价没有道理，“我们调查了620个房地产开发项目，在东部、中部、西部有不同的类型。调查的结果表明，目前在中国，地价占房价15％～30％，平均是23.2％。”而住房和城乡建设部政策研究中心主任陈淮则直接回应：有权威部门说“地价在房价中只占20％多，所以地价不是房价的决定性因素”，这其实是个错误逻辑。住建部主管房地产业，国土部主管土地规划——谁也不愿意背“高房价”的黑锅。

一方面是更大的土地需求，另一方面是国土部力挺的“耕地红线”。既然农民不得私自向城市居民出售宅基地，那么只有通过国家统一征收的“宅基地置换”获得更多城市发展空间。“农村集体建设用地改革”也就有了必然的需求。2009年3月，国土部下发《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》，明确将于近期出台“农村集体建设用地使用权出让和转让办法”。9月，更是和中央党校联合开办“推进土地管理制度改革”省部级研讨班，召集全国20个省，11个政府部门的省部级官员研讨“农村土地制度改革”。

直至如今，“农村集体建设用地使用权出让和转让办法”依然没有出台，“浙江将全省推广农地入市试点”也被辟谣。不过，国土部只是说“他们从来没有用过‘农地入市的提法”。也同时确证了“东部某省”即将推广农村集体建设用地改革试点，但还是不断强调“农村集体用地”和“农村集体建设用地”两个字之差，但内涵相差甚远。农村集体用地“除包括农村集体建设用地外，还包括农村集体所有的农用地和未利用地”。敏感之心，跃然纸上。

所幸，无论是为保证城市土地供应而推广“宅基地置换”，还是为了保证土地红线而加强土地监管。对国土部都不是个坏消息——两者都意味着更大的权力，更多的编制、预算和机构。