农垦地方化问题探讨——来自海南农垦管理体制改革的启示

张美文

(中南财经政法大学 工商管理学院，湖北 武汉 430073)

一、引言

2008年7月9日，国务院下发《国务院关于同意推进海南农垦管理体制改革意见的批复》(国函[2008]59号)，批准海南农垦下放由海南省全面管理，海南省委、省政府也适时推出《海南农垦管理体制改革的实施意见》(琼发[2008]14号)。这既是海南农垦管理体制的重大突破，也为海南经济发展寻求新的突破口创造了契机，更对仍处“省部共建”模式的黑龙江、广东等地农垦地方化带来有益启示。

海南农垦始于1952年，现有规划土地总面积 1 280 万亩，人口106万，分别占海南省总面积的1/4和总人口的1/8，总资产超过124亿元，目前为我国第三大农垦。半个多世纪来，海南农垦为我国边疆稳定、农产品供给等贡献良多，但改革开放后特别是海南建省后，由于体制、机制等多种原因制约，其经济社会发展水平长期滞后，潜在生产力一直难以有效释放。近20年来，海南农垦虽实行过大农场套小农场、生产费用和生活费用自理、民营化、现代企业制度试点等多次改革，但成效甚微。海南农垦改革延缓，表面上导致资源利用受阻，经济效益低下，民生建设不力等垦区内窘境，实质上却因其空间上的分散造成地方规划的“障碍”,管理上的垂直引发区域发展的“隔阂”，成为海南经济一体化发展的“制肘”。鉴于“小省大农垦”的省情，海南农垦管理体制改革与否，不仅关乎自身发展得失，更直接关联海南全省建设成败。

农垦缘起特定时代背景与制度框架，随着国家经济体制与行政机制的转变，农垦改革成为我国深化改革的题中之义。农垦的“块状分布”与“多重管理”造成地方的“支离破碎”与“区域失衡”，如何理顺两者“条块分割”的管理格局，辨析相互间利益“同构体”关系，以农垦地方化实现区域协调发展，将是“省部共建”型农垦未来发展的核心议题。本文尝试通过对海南农垦管理体制改革的剖析来探寻相关改革的可行之路。

二、海南农垦管理体制改革的基本态势

1．改革目标：农垦与地方“相融、互助、协调”。本轮海南农垦改革瞄准于以改革管理体制来破解农垦与地方间一体化发展难题，力求实现两者相融、互助、协调。简言之，即以管理体制改革为契机，以基础设施、公共服务等建设为平台，推动农垦与地方接轨，解决农垦地方化问题。体现在：(1)体制融入地方。海南省对农垦统辖统管，相应权责分配和部门对接，实现海南区域发展一盘棋。(2)管理融入社会。农垦社会职能逐步移交地方政府管理，并适时移交行政职能，渐进实现政企、社企分离。(3)经济融入市场。农垦发展产业集团和建立现代企业制度，依靠市场机制参与市场分工及竞争，创造更多社会财富和利润。

2．改革方式：变“省部共管”为“省内统管”。本轮改革在方式上采用“省内统管”取代“省部共管”，实现管人管事管资产统一，为海南农垦地方化提供坚实的制度安排。体现在：(1)机构设置定位于职责分离。宏观调控上，海南省政府成立海南农垦管理体制改革实施领导小组，统筹协调农垦改革工作。中观管理上，海南省农垦总局和海南省农垦总公司实行“两个牌子，一套人马”的管理方式，前者作为海南省政府特设机构，主要管理农垦系统行政和社会职能；后者作为企业，依托农垦优势资源发展产业。微观操作上，下属农场成立社区管理委员会管理农场行政和社会职能，待改革过渡期满将社会职能纳入属地管理。(2)财政预算体制与全省并轨。海南省财政厅拟定《关于海南农垦管理体制改革过渡期内预算管理有关问题的通知》，初步确定将农垦总局机关本级和下属实行财政预算管理的农场及局属其他行政事业单位分别作为一级预算单位和二级预算单位单列，纳入省本级部门预算管理。(3)国有资产按类型分部门管理。《海南农垦管理体制改革的实施意见》明确指出原由农业部授权海南省农垦总局管理的海南农垦国有资产，其行政性资产与经营性资产由海南省政府分别授权海南省农垦总局与海南省农垦总公司管理。

3．改革重点：构建现代企业模式与完善垦区民生建设并重。本轮改革初衷是扭转海南农垦低水平发展困境，故改革重点在经济发展上落脚于实现传统农垦机制向现代企业模式转型，在社会进步上着重于通过改善垦区职工群众生产生活条件而强化民生工程建设：(1)培育龙头企业，加快产业化发展。立足海南农垦资源优势，形成以巩固和发展天然橡胶产业为核心，林产、畜牧、地产、物流、旅游、农产品加工、旅游休闲等多个产业竞相发展的现代农业产业集团，发挥产业带动力，增强海南农垦在现代农业建设中的示范带动作用。(2)调整经营方式，提高现代化水平。以产权制度改革为核心，对海南天然橡胶产业集团股份有限公司所属基地分公司及非橡胶产业集团农场国有橡胶，按“完成上缴、剩余归己、统一收购、市价结算”方式，全面推行职工家庭长期承包制度，提高胶工收入。此外，在非橡胶产业集团农场实行“基本田”和“经营田”制度改革，优化生产激励机制。(3)健全筹资机制，促进股份化改造。突破国有资本“独大”局面，在构筑政府投入长效机制的同时，大力发展混合所有制经济，实现农垦投入主体多元化。鼓励各集团按现代企业制度要求来完善法人治理结构，推进海南天然橡胶产业集团股份有限公司上市。(4)化解民生欠账，推动一体化进程。农垦民生积弱已久，这是其与属地均衡发展的约束条件，通过加强农垦民生工程建设可构建有效的维稳机制和矛盾调处机制。为此，海南省委在《海南省2008～2012年重点民生项目发展规划》及《关于海南农垦管理体制改革的实施意见》中均将农垦民生问题纳入全省统一规划(如表1所示)。

4．改革路线：财政“引导”，教育、社保、低保“先行”。由于海南经济承受能力有限，一时难以将农垦事务全部移交地方政府管理，故在中央综合财力补助支持下，本轮改革优先选择中小学教育、社会保障、低保向地方过渡。具体操作上，海南省教育厅、人事劳动保障厅及民政厅分别牵头拟定《海南农垦中小学校移交地方管理工作方案》、《海南农垦社会保障移交市县管理工作方案》及《海南农垦低保等有关工作方案》，按属地原则，确定在2009年6月底前基本完成农垦中小学校人员、资产全面移交地方政府的各项工作，从2009年1月1日起将基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险全面纳入属地管理，在5年过渡期内将农垦困难职工全部纳入城市低保范围。

表1 海南农垦改革过渡期民生建设规划

三、海南农垦管理体制改革的经验

1．确定农垦地方化的制度创新方向。区域皆有边界，在这个边界内，存在行政管理和经济政策的一致性，这些构成了一个天然的关于发展条件的一致性空间[1]。立足我国行政性分权的事实，对区域内资源配置的统筹要求愈发强烈。内生于计划经济时代的旧有农垦管理体制既因产权模糊难符社会主义市场经济要求，又鉴于多重管理有碍地方一体化发展规划。回顾海南农垦改革历程，多停留于原有“政企不分、社企不分”的制度内调整，而非“破除分治、垦地相融”的制度外创新。本轮海南农垦改革突破制度框架，坚持以“下放”而寻求农垦地方化为改革取向，体现出比以往更强的彻底性。究其根源：(1)全国农垦改革的大势所趋。目前我国农垦除计划全部单列的新疆生产建设兵团为中央管理，仅余海南、黑龙江与广东为中央直属垦区。(2)海南“小省大农垦”的特殊省情。海南名义上为全国最大的经济特区，但高比例的农垦面积与广分散的农垦布局使海南发展长期陷于“单兵作战”的建设困扰与“隔岸呼应”的协作窘境，农垦地方化将推动区域互利合作和经济联动发展局面的形成。(3)海南发展战略的转型。农垦地方化有助于实现农垦土地资源与全省旅游、房地产、环保产业的结合，为海南产业结构调整及“生态立省”的转型之路奠定基础[2]。

2．发挥中央政府的改革主导功能。作为特殊的行政单元与经济形式，农垦制度在我国由来已久，一方面，许多体制弊端根深蒂固，存在制度惯性，造成一定路径依赖；另一方面，现有农垦管理体制执行多年，已形成固定利益分配机制，改革涉及多方利益主体。单凭地方政府或区域农垦自身力量无法推动改革向纵深挺进，需中央政府发挥主导功能。本轮改革过程中，中央政府导向作用尤为明显：(1)国务院高度关注海南农垦改革，并成立了由财政部牵头、有关部门参加的海南农垦管理体制改革工作小组。(2)财力支持。基于海南依靠中央财政转移支付才能维持正常运转的财政实际困难及农垦滞后原因多样性与改革复杂性的双重考虑，中央财政对本轮海南农垦改革予以大力支持。表现在：一是中央财政基数性财力补助。经财政部实际调研与认真核算后，中央对海南的补助基数是8.53亿，外加3.2亿农村税费改革补助资金，考虑到农垦下放过程中存在意外情况，每年多增1个亿，总基数是12.73亿。中央有关部门在今后年度资金安排上也将继续予以支持。二是中央财政综合财力补助。农垦改革5年过渡期间，中央财政将一次性安排综合财力补助40亿，由海南省统筹安排，用于解决农垦改革发展和民生遗留问题及其他困难。

3．选择渐进式融合的协调发展路径。农垦与地方长期分治，体制差异大，而地方化强调全方位接轨，涉及方方面面，故改革不能一蹴而就。现实选择是在现有资源配置权限内，确定改革重点领域与优先次序，形成一种平稳、和缓的渐进式融合道路。本轮改革结合实际，优先过渡中小学教育、社会保障及低保等基础性社会职能，理由如下：(1)资源约束难以求全。由于海南经济实力有限，即便获得中央财力补助，但面临垦地间经济、社会、文化等全盘融合，仍无力实行同步推进，加之改革存在程序审批繁琐、统筹规划时滞等实际操作问题，分批次的循序渐进更具可行性。(2)改革难度相对偏低。与公安机构、劳动就业、农场社区管理服务、公共卫生等职能相比，基础性社会职能的优先分离无碍农垦过渡期的正常运转，且可为后续改革铺垫。此外，海南农垦低保工作在2003年已启动，并按属地管理原则在同年底将 13 078 名农垦人员纳入城市低保范围，奠定了一定的过渡基础。(3)社会稳定效应显著。基础性社会职能与农垦职工群众生活更为密切，可起信号导向作用，有助于确保农垦管理体制的平稳转轨。

4．实施基于资源整合的产业结构优化方案。缘于曾有的历史使命与特殊职责，中央在当初制定农垦政策的同时赋予其丰富的土地、劳动力等资源，随着国家经济发展方式的转变与国民经济新格局的形成，传统农垦产业的比较优势不再，结构待调整。就海南农垦而言，结合近十年统计数据，可知其产业结构单一化现象明显，第一产业常年占比60%～70%，而第二、三产业则持续萎缩(如表2所示)，在与其他“省部共建”型农垦的横向对比中，暴露出多方面弊端：农垦总产值增长率仅为黑龙江、广东等省半数，体现绩效低下；第一产业对总产值贡献率高达近80%(如表3所示)，意味各产业发展不均；三大产业年均增长率落后于其他省份(如表4所示)，表明改良空间狭小。鉴于此，本轮改革以整合资源为切入点，以调整产业布局与扶持重点产业为突破口，最终落脚于产业结构优化，具体包括：根据各农场区位和自然优势，将东南部易受台风影响的橡胶向中西部转移，对调整出的土地加以盘活，适时发展地产、旅游、热作等优势产业；鼓励农垦分流人员进入农垦总公司及地方企业从事第二、三产业；加大橡胶生产资金投入，发展精深加工，延长产业链，提高产品附加值等。

表2 1999～2007年“省部共建”型农垦产业结构对比

表3 1999～2007年“省部共建”型农垦总产值增长率和产业贡献率对比 (单位：%)

表4 1999～2007年“省部共建”型农垦总产值年均增长率对比 (单位：%)

5．强调基础建设的改善民生效应。农垦改革源于发展落伍，实质是经济与社会发展双重滞后。农垦地方化是旧体制残余对新体制的延迟融合，可视为一种“趋同”式的非均衡主体“强对弱帮扶”机制。故加强民生建设是农垦改革的必由之路。长期以来，海南农垦既由于经营上的局限性而无法通过市场机制获取高经济回报，又苦于体制上的特殊性而享受不到中央许多惠农政策，加之社企不分的管理模式，形成民生欠账多、社会负担重的局面。据此，本轮改革强调经济秩序与民生事务并重的移交原则，并在改善职工生产生活条件的基础建设方面加大投资力度，以求实现改革过渡期稳定，发挥公共品外部效应，塑造垦地衔接纽带等多重目标。具体措施包括制定统一建设规划，利用中央综合补助财力加强民生工程建设等。此外，海南省本级财政在2008～2011年，也将海南农垦土地处置收益除上交给国家税费外，全部留给农垦解决民生问题。

四、结论与建议

农垦地方化呼声已久，实践层面绩效斐然，但剩余对象虽数量上已相当有限，规模上仍不可忽视，且新时期农垦改革面临新的经济社会发展环境，故对后续改革依然需予以重视。海南农垦在行业地位与发展程度上均极具代表性，基本浓缩了我国“省部共建”型农垦的生存现状，基于此，以本轮海南农垦管理体制改革来考察我国农垦地方化问题无疑是一个重要的视角。事实上，多数农垦在面对地方化这种制度剧变时，都会在目标和方向选择、路径规划、重点确定等环节上存在程度不一的无所适从性。尽管不同农垦的改革背景不尽相同，但管理体制的相似性决定了关乎改革的一般性规律与经验仍具较强的借鉴意义，有助于渐进完成全国范围内剩余各农垦“版块”的逐点击破。

农垦地方化是一项系统、复杂的工程，非止于短期内形式上的改变，更囊括长期内在体制上的磨合，内容上的完善，建设上的并轨与民生上的和谐等，这需要进一步：(1)健全责任主体。既要保证全省立足全局赋予垦地统一的政策享受权利，又要防止因省里负总责而淡化国务院有关部门对农垦的支持责任。尤其在农垦管理体制改革过渡期，各级政府在财力分配、政策出台、资源配置等方面要统筹兼顾，有效降低因制度变更引发的农业生产、社会秩序、经济效益的波动效应。(2)构建协调模式。通过“优势互补、资源共享、利益均沾”来实现“协作开发、调解冲突、和谐共生”，强调经济建设与社会发展的双重协调，打造垦地发展双赢局面。要充分重视因体制变迁而催生的资源整合契机，以调整产业布局，科学确定投资重点领域与优先次序，加速城乡发展一体化为切入点，为属地新一轮经济发展提供“助燃剂”。(3)改变价值观念。农垦要重塑以企业利益和职工利益最大化为主要内容的核心价值观，配合相关改革举措，积极融入新经济地理范畴。地方要秉承“民生政府”与“公共财政”理念，重构利益分配机制，扬弃狭隘的既得利益观，从缩小垦地经济、社会、文化等全方位差距角度出发，在兼顾公平与效率的同时实现区域协调发展的战略构想。(4)重视运行保障。侧重对改革方略的贯彻执行，改变行政领域的传统惯性思维，在操作层面上建立绩效考核、执行监督、政策协调、主体激励等运行保障机制，将农垦地方化的新体制功效完全发挥。

参考文献：

[1] 徐现祥,李郇.市场一体化与区域协调发展[J].经济研究,2005,(12):57—67.

[2] 卫留成.生态立省 实现经济与环保双赢[N].人民日报,2009-03-12(06).