被“唤醒”的质询权

王维博

两会期间,人大工作报告高调重申“质询权”,使“人大监督”议题陡然升温。人们希望,被唤醒的“质询权”能在监督政府与改善民生上更有作为。

3月10日下午,全国人大重庆代表团第一小组会议室,10余名代表分组审议《全国人大常委会工作报告》。

“我提议,今年重庆代表团也提一个质询案。”全国人大代表、重庆市政协副主席陈万志的发言搅动了气氛。

此前一天,全国人大常委会委员长吴邦国在《全国人大常委会工作报告》中表示,“今年,全国人大常委会将依法开展专题询问和质询,选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报,根据有关法律的规定,要请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。”

“这样的表述在常委会的报告中还是第一次出现。”陈万志会后接受《中国新闻周刊》采访时称,期待人大对“一府两院”开展一次真正有标志意义的质询。

相对于监督权被长期搁置的现实,更多代表对人大质询的将来表示谨慎乐观,“质询只是走出了第一步,离监督权真正归位还有距离。”全国人大代表,黑龙江省伊春市人大副主任陈学平如是说。

一波三折的“质询权”

中国的人大质询制度确立于1954年宪法,但严格意义上的质询案,全国人大及常委会的历史上从未有过。

1954年《宪法》规定:“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复。”1978年,《宪法》将“质问”改为“质询”。1982年的《宪法》规定,全国人大及其常委会对“一府两院”有质询权,受质询的机关必须负责答复。

在全国人大行使监督权的历史上,有两次公开的“质询”,被学界和媒体广泛引用。

1980年,五届全国人大三次会议北京代表团小组讨论会上,由时任清华大学校长刘达发起对宝钢选址等问题向冶金工业部进行质询。

2000年,由辽宁代表团代表联名提出,就烟台“11·24”特大海难事故对交通部进行质询。

两次质询的结果是,两个部门“一把手”当年均率工作人员前往代表团进行了答复,此举被认为是人大监督史上仅有的两次质询案。

“虽然有部长答复,但并不是严格意义上的质询案”。今年两会期间,全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清表示,1980年的质询案不能算上真正的“质询案”,当时虽然提出质询的代表人数符合质询案的规定(按法律规定,全国人大会议期间,一个代表团或30名以上代表联名,或在全国人大常委会期间,10名常委联名可以书面提出质询案),但当时并没有被大会列为议程,只能算是“询问”。

在程湘清看来,无论是全国人大还是全国人大常委会,历史上从未有过质询案,“因为质询有严格的法律程序,得正式列入议程才算。”

来自基层人大的陈学平认为,质询权长期被冷落,关键是缺乏具体配套与可操作性的措施。首先是质询权实施门槛偏高,比如质询要经过主席团才能提交给被质询机关、代表只能在人大会期里提出、只有正式列入议程才能成为“质询案”;其次是质询怎么发起、适用怎样的范围、怎么召开质询会等都没有具体规定,这些均增加了质询的操作难度。

山西省人大常委会《人民代表报》编委、总编室主任原玉苗称,质询有两层含义:人大代表或委员对于不清楚、不理解的问题,请“一府两院”作出答复;其二,质询有问责的属性,但不等于问责,更多是对工作中问题的监督,要求对有关部门进行追责。

在原玉苗看来,质询是刚性监督,比询问更为严厉、影响大、力度大,是仅次于罢免和撤职的、比较严厉的手段。“现实中,询问经常有,但是质询非常少见。”

人大监督推进改革

在复杂利益格局下,推进改革并不容易,必须要借助于外力推动,“人大监督”应是主要外力之一。

细心的陈万志发现,温家宝总理在政府报告中,高达65次提及“改革”二字,甚至提出“没有政治体制改革,经济体制改革和现代化建设就不可能成功” 。

此前,中共中央召开“省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班”上,胡锦涛讲了52个“加快”。

与吴邦国在人大工作报告中加强监督的表态相呼应,温家宝在政府工作报告中也首次提出,要“创造条件让人民批评政府、监督政府”。

“两份工作报告遥相呼应,显示通过人大监督助推改革已成中国高层领导人的共识。”陈万志说。

分析人士认为,不管是财政预算监督,还是推进财产公开、收入分配改革,人大都扮演着重要的角色。重申人大监督,显示中央高层在既有框架内寻求制衡的努力。

这样的努力并非今年开始,2009年5月,全国人大常委会就启动了“部分政府重大公共投资项目实施情况专题调研活动”, 在全国人大常委会历史上,开创了以重大专题调研的形式推动中央重大政策部署贯彻落实的先河。

今年两会期间,全国人大常委会办公厅秘书局局长窦树华在接受媒体集体采访时表示,今年还要继续进行专题调研。同时,今年还要开展一项工作,即对“十二五”规划纲要若干重要问题进行专题调研,既为“十二五”规划的制定提供有价值的参考意见,同时为明年人大审议“十二五”规划做好准备。

需要破冰之举

“询问和质询是人大对‘一府两院实施监督的法定形式。”全国人大代表、重庆大学法学院院长陈忠林接受《中国新闻周刊》采访时称,全国人大强调行使质询权、提出质询案,不仅意味着代表权力的充分使用,也可以切实保障人民群众行使当家作主的民主权利。

在陈忠林看来,刚刚通过的《选举法》修正案实行城乡按相同人口比例选举人大代表,就是中国民主政治发展进程加快的信号。

陈学平对人大监督的前景持谨慎乐观,因为《监督法》对于询问和质询并没有太多的限制性要求,即使是提出了质询,前面还是加上了“选择代表普遍关心的问题”这一限定。

在陈学平看来,人大监督权目前还是“半截权利”流于形式,“影响人大监督的因素有多种,主要是法律赋予人大的权力没有完全落实。比如决定重大事项的权力,人大权力界定就很模糊。这个现象很普遍。虽说是人大通过,但通过不是决定。”

另外影响监督的是任免权走形式。陈学平说,在地方的人事任免中,人大更多是履行法律程序。“如果任免流于形式,在被监督者的意识中,其工作只要党委承认就行,人大监不监督并不重要。”

陈万志分析认为,启动质询案时代表团往往有顾虑,“我们部委掌握很大的资源配置权,你质询哪个部委就可能影响跟它的关系,那下一步该拿的钱有可能就拿不到了。”

相对于监督权被长期搁置的现实,陈万志希望,能产生一个有标志意义的质询案,“如果全国人大成功启动对国务院部门的质询,客观上会引领地方人大质询的前行。”