提高城镇体系规划编制的科学性和可操作性

黄 晨

摘要:随着我国城市化的加速发展,大城市的某些功能正在迅速地向周边郊县扩散,沿海一带城乡之间、城市建成区与非建成区之间的界线日趋模糊。另外,在市场化和经济全球化的大背景下,城市和国家间的竞争已经突出地表现为以中心城市为核心与其周边城镇共同构成的城市区域之间的竞争。基于这些观点,从分析我国城镇体系规划的问题着手,提出提高此类规划科学性和可操作性的若干对策。

Abstract:With the accelerated development of urbanization in China, some of the functions of metropolis extend quickly to its surrounding towns. The boundary between city and town gradually become obscure especially in the coastal areas. Besides, under the background of market and economic globalization, the competition between cities and countries performs as the competition between the city areas which is formed by the center city and its surrounding areas. Based on these points, the thesis set out from the urban system planning and gives some solutions to improve the scientific and operational nature of the urban system planning.

关键词:提高;城镇体系;规划编制;科学性;规划实施;可操作性

Key words:improve;urban system;planning;scientific;plan and operate;operational

中图分类号:TU984 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)04-0182-02

1 提高城镇体系规划编制的科学性

城镇体系规划迫切需要提高科学性。从编制规划的过程来讲,提高规划的科学性要认真做到以下几点:

1.1 规划要讲究战略性,要加强战略研究

编制城镇体系规划必须要以战略研究为先导,通过战略研究发现城市发展和空间变化的多种可能性,分析哪些是影响经济社会发展的决定性因素,这样编制的城镇体系规划才会有理有据。

开展战略研究,一方面,要有常设的战略研究机构,有专门负责研究战略规划的多学科的人才群体持续作业。

另一方面,在规划编制方法上要从阶段性编制研究转向不断跟踪反馈,原来编制的规划在实施中往往会发现较大的偏差,不修改不行。这就是说要通过实践的结果跟踪地、动态地修正规划,否则,初期的研究就会前功尽弃。

1.2 目标设置的合理性

过去的城镇体系规划往往是以自我为中心来决定编制目标,设置了三个结构一个网络,即等级规模结构、职能类型结构、空间地域组织结构和基础设施网络。

现在,核心的理论体系应该集中在“五个统筹”上,在现阶段至少要做到四个体现:

一是体现城市化和城镇发展与区域经济发展的内在联系,在区域整体发展过程中,把握城镇发展、空间结构与经济社会发展的互动关系。

二是体现市场经济体制下的政府调控特色,要强调针对弥补市场失效提出政府调控的目标、职能、手段和措施,应按照转变政府职能的要求,充分考虑市场化的趋势,采取政企分开,突出政府弥补市场不足的管治功能。

三是体现城市与人口、经济、资源、环境的协调和城乡可持续发展的要求。

四是体现对现阶段发生问题的具体解决方案。

总之,城镇体系规划要深入实际,富有创意,突出整体性、综合性和实效性。

1.3 揭示问题要有针对性

规划编制要有的放矢,针对问题提出对策。当前存在着这样几对矛盾,例如:工业化与城镇体系之间的矛盾,城市化与有限资源之间的矛盾,人口集聚与空间优化之间的矛盾,污染加剧与人居环境之间的矛盾,城镇体系空间组织结构对产业结构的影响与国际产业转移之间的矛盾等等。明确目标、找对问题,根据合理的规划目标,科学地、有针对性地分析和认识问题,才能够梳理出付之实践“管用”的战略和策略。

1.4 政策策略的有效性

规划成果不仅是一套空间发展蓝图,更重要的是要围绕这套图提出一系列有效的政策措施。这些措施都应是针对目标、解决问题和实施规划提出的。

目前,以目标和问题为导向的公共政策研究是整个规划体系中的薄弱环节,在此基础上实现城市之间功能的互补性发展,也是目前我国许多城市群规划协调要做的主要工作。

首先是处理好增长与发展的关系,加强对社会公平、城乡就业、社会分化矛盾冲突等社会文化方面问题的指导功能;

其次确定区域城镇发展战略、目标和重点、三农问题的解决等;

再次要重视资源保护的空间管制手段,制订促进经济发展与资源环境之间协调发展的政策和措施;

最后是公众参与民主决策的推进。这些都是政策策略的有效性必须要研究的问题。

2 切实强化城镇体系规划实施的可操作性

2.1 城镇体系规划要发挥六大功能

一是上下衔接的功能。不能认为只要把各省省域城镇体系规划拼凑起来就成为全国城镇体系规划。但是,没有各省的工作,全国城镇体系规划也不可能编制完成。如果是那样,我们就犯了前面所说的从上到下的错误。为什么过去我国大多数国民经济和社会发展计划最后都无法落实,原因之一就是忽视了上下之间信息的严重不对称性,是单向编制规划的结果。所以,全国城镇体系规划的编制,应该既从下而上,又从上而下。先编一个全国城镇体系规划的纲要,而后各省根据纲要进行提炼充实,最后从下到上形成全国城镇体系规划。其他衔接还有重点地区城市群规划,如京津塘、环渤海湾规划和泛珠三角城市群规划等就超越了省域城镇体系。还需衔接其他三类地区,第一类是人口稠密、经济比较发达的地方,实际上可用城市总体规划进行市域全覆盖,直接用城市总体规划对接省域城镇体系规划进行管理;第二类是对经济欠发达的地方,仍然需要做好都市区规划,做好市域、县域城镇体系规划;第三类是那些特殊区域的保护性规划,比如沿江地区、沿海岸线地区和生态脆弱地区的规划等等。

二是对重大基础设施布局的综合指导功能。在编制过程之中,要积极与其他专业部门的规划进行协调。一方面,要注意城镇体系规划自身的完善,对于不合理的规划内容,要及时修改。另一方面,在城镇体系规划中要对建设时序做出安排。城镇体系规划要与城市近期规划相衔接,必须对建设时序作出安排,这样才能发挥规划对重大基础设施布局和建设的综合指导功能。

三是协调大中小城市、重点镇和各类园区空间布局的整合功能。

四是资源保护和利用的统筹功能。城镇体系规划不仅是要确定区域空间哪些地方可进行建设,更重要的是确定哪些地方不可开发,或者说哪些地方的开发建设对生态环境很敏感,应限制其开发,并根据资源的脆弱和稀缺程度建立分级管制制度。例如洛阳北面原来总体规划已经作出了安排,后来发现那个地方有几千年前的商代墓葬,属国家重点文物,几十平方公里的范围就成了上级政府管制的历史文化敏感区,城市发展只好改往南部地区。

五是重大开发建设项目定点的功能。要给省域重大的开发项目颁发“一书两证”,尤其是规划选址说明书。重大的基础设施和公益项目的布局建设要符合城镇体系规划的要求。

六是城市之间的竞争与合作功能。发达国家中小城市之间基础设施建设方面的互补替性很高,甚至有的城市的自来水供应和污水处理,全部由另外一个城市包干,而我国的中小城市甚至集镇这类设施大都是各自为战,机构齐全,浪费极大,应该通过城镇体系规划做出必要的调整。

2.2 完善城镇体系规划的基础性工作

一是完善地方立法工作。通过省人大立法颁布省域城镇体系规划条例,作为《城市规划法》的延伸。具体立法内容应做到明确省域城镇体系规划的性质、地位和作用,明确管理机构的任务、权限和职责,明确实施程序和“一书两证”制度。

二是建立相应的经济引导政策。应建立地方城市化基金,引导规划实施。允许开发和不许开发的区域应该实行差别税收。要通过特许经营与市场化运作相结合的办法,突破行政区划的限制,实现基础设施共建共享,达到合理开发引导的目的。

三是动员社会力量和民众参与。一方面要通过公开的程序编制和实施规划,另一方面是要动员地方各级政府的积极参与。市、县政府是重要的环节,因为规划的很多规定是需要他们遵守的,所以既要听取他们的意见,同时又要用专家的意见说服他们,力求统一思想。最后,还要经常向同级人大政协汇报城镇体系规划的实施情况和问题,汇报和宣传城镇体系规划的作用。

四是建立定期的评价报告制度。定期的评价报告制度与可持续地对规划进行跟踪、研究、反馈、修订有关。所以,必须建立项目库,定期评价报告,不断地修改、充实规划内容。认识到法定的权力和“管用”的感召是规划成功实施的原因,这两方面都不可或缺。只有各级政府、市民和投资者认识到城镇体系规划能解决实际问题,才会服从“一书两证”的管理。要使得规划“管用”,就要不断地对规划进行完善,不断地充实。

五是发挥和落实“一书两证”制度的作用。城镇体系规划的空间管制功能主要是靠“案例许可”来进行,此时“一书两证”构成的规划许可制度比城市土地开发更为重要。这就要明确省级规划管理部门和省规划委员会的“许可审批”作用,并由他们对下一级城镇体系规划和城市总体规划进行审查和监督实施,同时要明确规划的跨区域协调和落实的作用。

总而言之,城镇体系规划要强调自身改革,以适应时代发展的需要,适应“五个统筹”的要求。

为此,必须实施六个转变:

(1)由过去注重产业的空间布局转向与城镇开发适应性和城镇基础设施公益事业发展并重;

(2)由指导城镇经济发展为主,转向经济社会发展与提高生态环境和居民生活质量并重;

(3)由重规划内容、轻规划实施转向科学编制规划和严格实施规划并重;

(4)由开发利用资源为主转向开发利用和管理保护资源并重;

(5)由单纯的审批式的规划管理转向综合应用法律、经济和行政手段强化规划的实施管理;

(6)要由仅仅依据行政区范围进行编制管理转向跨行政区编制,力求統筹解决泛区域发展存在的问题。