浅论转型时期中央与地方关系

陈飞宇 胡晓林

[摘要]正确处理中央与地方关系一直是我国面临的重大实践课题和理论课题。建国以来,我国在这方面进行了长期不懈的努力,取得了一定的成绩,但仍然存在许多问题。当前,我国正处在体制转型的关键时期,深入探讨和正确处理中央与地方关系,显得尤为重要。

[关键词]中央与地方关系 构建思路 转型时期

一、现状与问题

我国是一个单一制国家,长期以来实行的是中央高度集权的行政管理体制。在中央与地方关系结构中,中央政府一直居于十分重要的“托管人”地位。地方政府从属于中央政府,受中央政府的直接控制。地方行政机关既是地方权力的执行机关,又是国家行政机关的下级机关。地方政府的权限源于中央政府的授予和划定,中央政府可以根据需要予以扩大或削减。地方政府做出的许多决定都须得到中央政府的批准。建国后,我国政府虽然在中央与地方的关系方面进行了多次大的调整和改革,但由于种种原因,改革调整后的管理体制表现出极大的不适应性,出现了混乱和分散的局面,削弱了中央的权威,影响了全国的整体利益和社会经济的发展,于是,政府又立即予以纠正,狠抓整顿,强调集中,上收权力,实行紧缩。由此可见,我国中央与地方的关系从整体上说仍属集权型。

建国以来,我国中央与地方的关系一直没有走出集权——分权——再集权——再分权,权力一收就死、一死就放、一放就乱、一乱就收的恶性循环。集权时,地方完全依附于中央,失去了活力和积极性;放权时,中央权威被削弱,宏观调控乏力,形成“弱中央,强地方”的不协调的格局。这种单纯收放权力的徘徊循环给我国的经济建设和社会发展带来了极大的消极影响。造成这一局面的原因主要有以下几个方面:

1.职权划分缺乏科学界定及法制规范。改革开放以来,中央向地方放权让利成了中央与地方关系改革的基本特征,然而中央应该在哪些方面放权,放多少权,没有通盘考虑和科学论证,下放了一些不应该下放的权力,中央与地方权限范围不清,权力归属不明,权力划分具有很大的主观随意性,难以形成稳定的规范的中央与地方权力格局。长期以来,没有在制度上科学规范中央与地方的利益分配关系,财政体制很不规范,这是造成中央与地方之间矛盾和冲突的深层原因。

2.政府体系内纵向权力划分与横向权力结构调整结合失调。在中央与地方关系改革中,政府体系内中央与地方放权时,没有及时注意横向部门间功能性即政府内各部门权力、职能的重新划分,使中央与地方均未形成合理的权力结构。改革开放以来,尽管在政府职能转变、政企分开方面迈出了可喜的步伐,但中央与地方的职能没有真正转变,政企没有真正分开,没有协调好行政性分权与经济性分权的关系。

3.中央对地方的监督软弱乏力。地方封锁、市场分割、条块分割、争夺资源、投资失控、盲目引进、重复建设等现象的出现和加剧就是明证。

二、合理建构中央与地方关系的具体思路

1.切实转变中央政府与地方政府的职能

首先,明确政府与企业的职能关系。政府职能转变的基本前提是打破政治经济一体化局面,实行政治经济二元化,这是从传统计划经济向现代市场经济转变的必然要求和结果。因此,中央与地方关系的建构,必须实行政企分开,理顺政府与企业、市场的关系,使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。

2.科学界定中央政府与地方政府的权力

长期以来,我国中央与地方关系紊乱,一个重要原因就在于中央与地方的权限未能科学界定。每一次中央向地方放权收权都带有主观随意性,没有科学分析和论证。地方每次拿到的权力是不确定的,这很容易使地方产生短期行为,导致地方主义。中央与地方的权力划分是对所有各项权力进行分配,其中关键要解决三个问题:其一,明确权力种类在中央与地方的归属;其二,如何把握中央与地方分权的“度”;其三,中央与地方权力划分的法制化。

3.必须把纵向权力关系调整与横向权力结构调整有机结合起来,不能只在政府体系内搞权力下放

中国计划经济时代的权力高度集中,不仅仅是纵向权力的高度集中,也包括横向权力的高度集中。因此,要克服权力高度集中的弊端,不能仅仅调整纵向权力关系,还要调整横向权力结构,并使两者有机地结合起来。否则,必然重新陷入“一统就死,一放就乱,一乱就收”的怪圈之中。

4.维护中央政府权威,同时增强地方政府的活动

建构科学合理的中央与地方关系,必须把维护中央权威与增强地方活力结合起来。

坚决维护中央政府权威。政府体系的基本要素是公共权力和权威。任何一个国家和社会都要依靠公共权力或权威来维系其整合。首先,中央政府权力必须相对集中,中央应有的权力绝对不与地方分享,已下放给地方的,必须收归中央,任何地方不能逆中央政府权力而行,不得“蚕食”中央政府的权力。其次,坚决保证中央政令畅通,提高中央政策能力,这是维护中央权威的集中体现。再次,规范地方政府行为,坚决消除地方主义。地方主义是目前中央与地方关系正常化过程中的巨大障碍,也是危及中央权威的主要因素。

增强地方政府活力。地方政府作为具有一定权利义务的行政主体,在国家生活中有着中央政府不可替代的地位和作用。首先要赋予地方必要的权力,实行必要的地方分权。地方依法拥有自主权,是调动地方积极性和创造性的前提和保障。另外,中央调动地方积极性,应当用竞争性办法,而不是用传统的行政手段,通过地区间平等竞争,激发地方政府活力。

5.加快中央与地方关系规范化、法制化步伐

依法行政是现代政府的显著特征,依法治国是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。然而,我国这方面的法律和制度还很不健全和完善。因此,必须加快中央与地方关系规范化、法制化步伐。

总之,只有真正实现中央与地方关系规范化、法制化,中国中央与地方关系才能协调稳定,也才能适应社会主义市场经济发展和现代化建设的需要。

参考文献:

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