我国商业银行综合经营法律监管研究

任红梅

(西北政法大学,西安710063)

我国商业银行综合经营法律监管研究

任红梅

(西北政法大学,西安710063)

商业银行综合经营已是大势所趋，但其在提升我国金融业整体竞争力的同时，也使我国金融业法律监管面临严峻挑战。为此，我们应从商业银行综合经营法律监管立法和实践两方面着手，在价值观念、立法构想、监管措施和监管对象上着力完善之。

商业银行;综合经营;法律监管

美国金融危机的爆发，给我国商业银行的发展提出了两个严峻的问题：一是我国商业银行还要不要走综合经营的道路；一是对于商业银行综合经营应放松还是严格监管。第一问题是第二个问题的前提，只有确定走综合经营的路子，才能确定监管问题。一个不容置疑的事实是：中国银行业综合经营的趋势已经越来越明显。如果综合经营成为不可逆转的潮流，监管就成为中国银行业的另一大挑战。银行业在一国金融体系中具有举足轻重的地位,它的稳定兴衰直接影响着一国乃至国际的经济发展状况。因此,作为金融体系的核心——商业银行的改革与有效的监管就显得非常重要。

一、商业银行综合性经营概述

1.混业经营和综合经营。金融理论界长期存在着混业和分业之争，“混业经营”和“分业经营”已经成为学界及实践部门长期探讨的金融术语。混业经营的概念学界有很多的说法：（1）所谓混业经营，是相对分业而言，是指银行、证券、保险、信托等金融机构互相进入对方一个或多个业务领域甚至非金融领域，进行业务多元化经营。［1］（2）由范围经济理论引发，所谓混业经营，是指金融机构的业务种类多样化和服务领域不局限于单一对象，而扩展至信贷、保险、证券等各领域。［2]（3）混业经营是指商业银行除了可以继续经营传统的银行业务之外,还可以兼营证券、保险、信托及其它衍生金融业务，然后投资于另一企业，并不断循环下去。［3］这些概念从不同的角度阐述了混业经营的概念，只是侧重点有所不同。第一种观点引出分业这一相对概念，并以银行业间业务领域的相互突破为混业的特点。第二种观点从范围经济的角度出发，重点揭示了混业是金融主体将业务领域扩充至非金融业务领域。第三种观点可以概括为商业银行这一单一金融主体的多业经营。而金融业“综合经营”的说法，是近几年才出现的。2006年3月14日批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，明确提出要“完善金融机构规范运作的基本制度，稳步推进金融业综合经营试点”。中国人民银行研究局副局长焦瑾璞指出，综合性经营曾叫混业经营，是指银行业、证券业和保险业可以跨业经营的金融制度，与之相适应的就是银行业、证券业、保险业的分业经营的制度。［4］这是中国金融高层给出的综合性经营的概念，将混业和综合经营二者等同起来，认为二者可以相互替代。笔者不同意简单的将二者等同，认为在不同的场合应该使用不同的概念，二者应有一定的区别。

混业经营和综合经营的相同点在于都是对于自身业务范围的突破。区别在于：（1）综合性经营的主体是个体概念，比如说到商业银行的业务范围跨入证券、保险等的经营模式时用综合性经营比较贴切。如果说是金融综合性经营就不合适。混业经营的主体是集合概念，是多个业务主体突破自身业务范围，从事跨业经营的模式。对于金融这一集合概念，用金融混业要比金融综合经营恰当的多。（2）综合性经营是相对于专业经营而言，混业经营的相对概念是分业经营。（3）综合经营是金融主体的主业和兼营业务共同开展，相互促进的协同发展。混业经营强调的是跨业经营，不提及主业。笔者认为混业经营和综合经营都是金融机构的经营制度或经营模式，只是应用的场合不同。国家规范性法律文件中提出了金融业“综合经营”，笔者认为应该明确的界定金融业是指某一具体金融行业更为合适。应注意的是：本文在提到金融时用混业和分业提法，在对于某一单一的金融行业时用综合性经营和专业性经营提法。在探讨商业银行跨业经营时称之为商业银行综合性经营。笔者认为将商业银行综合性经营应定义为：商业银行业务的多元化和综合化，以及商业银行跨业经营证券、保险和信托业务等。

2.商业银行综合性经营的利弊分析。世界发达国家金融业的经营模式从混业到分业再回到混业，说明混业经营有它的优势；同时，主要的发达国家如美国、日本、英国等在实现这一转变时的谨慎态度，又表明混业经营也有其弊端。通过对于金融混业的利弊分析，我国商业银行的综合性经营具有如下优势和弊端：（1）综合性经营制度的优势。一是可以获得规模经济和范围经济，提高资源的配置效率。能为客户提供全方位、多层次的“一站式”服务,实现多种金融业务的资源整合、信息共享和产品合理组合。二是能发挥整体优势，实现集团的战略协同。三是可以借助内部资本市场，利用资本运作手段提升集团价值。四是能够防范和化解金融风险。通过在集团框架下的资本运作，迅速壮大规模、拓宽融资渠道、提高资本充足率、整体抗风险能力。同时，随着集团业务领域的不断拓宽，通过资产、业务、经营地域的多样化，能够有效地分散风险。（2）综合性经营制度的弊端。世界金融业发展的实践表明，混业经营并不是提高企业利润率的灵丹妙药。商业银行综合经营存在的弊端主要为：一是规模经济的存在有一定的限度。银行综合经营发展到一定规模后,其管理协同成本、人力资源与企业文化整合成本等均会不断攀升,若没有足够的能力和足够的准备去控制，多元化优势就会被损耗殆尽，出现多元化净损失。二是综合性经营的风险更大。综合性经营中除面临一般银行机构的风险外，还存在更加复杂的特有风险，如风险的集中与传染、子公司间的利益冲突、内部交易与关联交易等，同时也极易引发系统性金融风险。三是监管更加困难。在同一银行集团下面既有保险业务，又有投资等中间业务，这种综合性经营和控股经营模式，存在不少监管漏洞，一些内幕交易很难监督。

二、我国商业银行综合经营立法和监管存在的问题

1.立法上未明确综合经营的法律地位。虽然商业银行法第43条的修改给综合经营留下了空间但并没有明确的指出允许银行进行综合经营，也可以这么说到现在为止综合经营还没有真正的法律依据与保障。我国商业银行综合经营立法的特点在于：其一，国家立法对商业银行经营范围在短期信贷业务与长期信贷业务，直接融资业务与间接融资业务，银行业务与非银行业务，商业性业务与政策性业务之间不做或较少做出法律限制。其二，从商业银行业务多元化角度而言，商业银行只要在现行的法律框架内依法规范经营，就可以在经营银行业务的同时，兼营证券、保险、信托等金融服务业务。

2.商业银行综合经营监管存在的问题。我国法律对商业银行综合经营没有明确的规定，目前缺少监管的具体法律制度。仅在《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》中规定了银行监管的法律制度。我国商业银行综合经营监管尚处于事后监管，缺乏预警性，监管的理念、体系和方法等均不成熟。（1）监管体制不适应商业银行综合业务发展的需要。在分业监管体制下，商业银行的监管主要是由中央人民银行和银监会共同监管。上市商业银行在发行监管和公司监管两方面主要由证监会负责。随着商业银行综合经营的发展，商业银行参与证券业务，参与保险业务，原来严格的业务范围已经突破。证券会、保监会也不可避免地参与到这些业务的监管之中，如此导致以下问题：第一，综合经营中银行主业和创新业务范围界限不明，导致监管分工不清。第二，分业监管形成监管信息共享屏障。监管信息共享的程度越高，监管效率越高。受金融隐私保密法规的约束，监管机构不愿将信息与其他机构分享，屏蔽了监管信息的共享。（2）现行属地监管模式不适应商业银行综合经营的发展需要。综合经营使银行机构之间及银行机构与其他金融机构的业务关系变得更加纷繁复杂，地域范围也无限扩大。现行的属地监管只是针对单家分行实施监管，无法掌握多家机构的合并经营情况，也不能对其相互之间的代理行为进行有效监督，更没有专门跟踪和分析母行经营风险的监管机制。单纯依靠传统监管方式对银行及其分支机构“分而治之”，无法形成对银行综合经营的有效监管，且导致部分监管工作重复。（3）综合经营的风险监管意识不强。风险是银行开展金融服务业务不可避免的，依法进行的金融监管并不是防范乃至降低风险，其监管目标应是帮助金融机构进行风险管理。商业银行综合经营虽然有分散风险的益处，但不可否认的是综合性经营中除面临一般银行机构的风险外，还存在更加复杂的特有风险。我国目前分业监管体制下，各部门缺乏有效配合，极易形成监管重复和监管空白，形成较大的监管风险。

三、我国商业银行综合经营立法及监管的思考

由于银行业综合经营这一经营形态是从经济和法律实践中发展而来，对其监管立法就无法避免法学与经济学的思想兼容。安全与效益是包括银行监管法在内的任何一项法律制度应追求的价值目标，因此，银行监管法作为保证银行业稳健、安全经营、保护存款者利益的载体和手段，无疑应对银行综合经营提供有力的安全维护并力求维护措施尽善尽美。

1.价值观念的选择。法律作为社会关系的调节器，必然包含着立法者的价值取向，即立法者为法律确定的法律追求目标。我国《商业银行法》规定，“商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则”,也就是说效益性和安全性是我国银行法的两大价值目标。在商业银行法走向混业的变革之际，应把握好效益性和安全性的对立统一关系，努力做到两者的和谐共溶。安全性是前提，流动性和效益性又相互制约。一味的追求效益性而不顾流动性和安全性只能是饮鳩止渴，但迷恋流动性安全性也无异于因噎废食。在进行价值选择时，决不能把二者任何一个绝对化，也不能将二者割裂开。

2.立法构想。（1）制定和颁布有关商业银行综合经营的相应条款。在近阶段先在《商业银行法》、《证券法》和《保险法》中增加综合经营的相应条款，到条件成熟时，制定中国的《银行服务现代化法》，对我国商业银行综合经营的业务范围、监管制度及法律责任等内容进行系统规制。从而促进我国商业银行综合经营的健康、稳定发展，为现代金融提供更好的发展平台。（2）以WTO法律规则为参考，重新修订完善中国现行金融法律规范及其体系，为商业银行混业创造良好的法律环境。我国现有的商业银行法只是粗线条、框架性地对金融活动进行了规范，立法漏洞和空白较多，还缺乏健全的法规体系和监管技术作为法律支撑。对此一方面应以法律形式在允许的时间范围内限定外资金融机构在中国境内的业务范围。另一方面，应充分运用《服务贸易总协定》的基本原则，如不对称原则和逐步自由化原则，采取积极、慎重的方针，在允许的时间范围内循序渐进地完成法律变革，并以此促进中国金融法律与规则的协调一致，为我国民族金融业入世后良性发展提供强有力的法律保障。

3.法律监管措施的改善。我国商业银行作为金融服务业中的主力军，必将顺应国际潮流和市场竞争的需要选择综合经营的模式。但伴随着金融产品间的风险差异，商业银行所面临的市场风险和操作风险将急剧加大。因此，对于综合经营的监管问题的研究对保障综合经营体制下商业银行平稳、有序运作极有价值，笔者认为应从以下几个方面完善适应综合经营需要的监管制度：（1）确立严格监管理念。我国监管法制由于打上了计划经济体制向市场经济体制转轨的烙印，故诸多制度具有一定的滞后性。特别是在我国加入WTO后，面对外资银行的挺进及世界资本市场的涌入，必须树立严格监管的理念。由于综合经营的不断发展势必增大我国银行及金融市场遭受国际金融风险渗透的可能性，为了防范风险，商业银行只能向改进监管质量和提高监管效率的方向迈进，实行有重点的高质量的严格监管。（2）采取主监管机构模式，克服分业监管对商业银行综合经营发展的桎梏。积极有效的监管体制是对法律法规及其执行的一种必要的补充。即使是再完善的法律和高效率的执法也难免有漏洞，这就需要建立一套有效的监管体制，规范具体部门的行为并予以监督。我国商业银行的主业属性是确定的，而其他的业务属性则是试验性质的，是货币资产涉足资本市场的试点，故应从专业监管的角度出发，由银监会担当履行对综合业务监管职责的主监管机构，同时加强银证、银保的监管合作。适用这一模式的最大优势在于不会改变各监管机构的职能分工，不进行大的制度变革。在目前商业银行综合经营发展不充分的情况下，我国正在实施的联席会议制度还能较好地发挥监管作用。但是从长远看，为了适应监管成熟的综合经营体制的需要，现行的分业监管模式还应有所发展。联席会议是解决交叉监管问题的好举措，但其权威和工作效率没有制度保障。采取以银监会为主监管机构，证监会、保监会等监管机构为辅的监管模式将更有利于提高监管工作的绩效。（3）确立并表监管机制，克服属地监管的弊端。商业银行在全国各地设立经营机构，甚至在国外设立营业机构，从事纷繁复杂的多元化业务活动，对以属地监管和表内监管为主要监管模式的传统监管模式造成了巨大的挑战，确立以银监会负全责的并表监管机制，目的就是为了强调银行组织的内在关联性，以全面业务为整体来综合评价银行的资本实力和风险状况。并表监管机制能较好地解决银行综合业务发展的全国性、系统性与监管的单一性和地域性之间的矛盾，结合主监管机构模式，由银监会承担并表监管的职责，能够有效地实现功能化分工，避免重复劳动，提高监管效率。（4）以风险监管为法律监管的重点。依法加强对商业银行的风险监管，必须强调监管部门严格实施强制性的监管措施。严密防范综合经营中的关联交易和交叉违约风险。要依法督促各商业银行落实银监会提出的防范操作风险具体指导意见，坚持改革和管理“两手抓”，从制度建设、责任追究和惩戒以及科技手段建设上下功夫，切实履行对分支机构的管理职责，加强内部控制和监督检查，加强基层行员工管理和队伍建设，构筑风险内部防线，严密防范金融案件的发生。对商业银行综合经营的风险监管还要体现在重视银行突发事件应对和处置能力的培育上，监管机构应该监督商业银行建立和加强风险日常监测，提高风险分析判断能力，推行部门间风险预警通报等级标识制度，促进风险得到及时处置，维护银行体系的稳定。

商业银行采取综合经营对监管机构提出了更高的要求，监管者要更新观念，积极努力地推进综合经营，实现培育我国新型银行控股公司的任务，同时借鉴国际监管惯例和国外监管经验，建章立制，加强合作，实现对风险因素的协同监督，如此方能稳健、高效、健康地推进我国商业银行综合经营的步伐。

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F832.33

A

1002－7408（2010）04－0085－03

任红梅(1975-),女,陕西宝鸡人，西北政法大学研究生，西安财经学院学报编辑部编辑，研究方向:经济法。

[责任编辑：张亚茹]