建立我国存款保险制度问题浅析

葛 宇

存款保险制度是一个国家为了保护存款人的利益和维护金融秩序的稳定，通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的制度——由各家存款性金融机构交纳保费，一旦投保机构面临危机或破产，保险机构为存款人（存款性金融机构）支付一定金额，从而最大限度地保护存款人的利益。现在世界各地已有70多个国家和地区建立了存款保险制度。

一、我国建立存款保险制度的紧迫性

从“海南发展银行”、“广东国际信托”、“中农信”等金融机构的破产，到四大国有商业银行的股份制改革，中国金融业正在加大金融深化与开放程度，经济的货币化、自由化程度的不断提高，金融的风险累积越来越大，公众储蓄存款损失的概率也越大，建立我国存款保险制度迫在眉睫。

1.保障存款人利益。这是存款保险机构基本职能之一。存款人特别是中小存款人在金融机构面前是弱小的。存款人出于对政府的信任，从来不对存放于银行存款的安全性发生怀疑。但市场经济的原则要求在金融领域一样要遵循优胜劣汰、有序退出的原则，所以政府为商业银行经营失败次次埋单，长此以往，实际上是用全体人民的财产去补贴商业银行的亏损，这是一种间接的对人民利益的损害。建立存款保险制度，当银行存在流动性困难或破产倒闭不能支付存款人存款时，存款保险机构可以提供支付，把对存款人的利益损失降到最低。

2.提高银行体系经营服务能力。存款保险制度会给对商业银行的经营提供一个更公平的经营环境，具有优胜劣汰、促进商业银行改善经营的功能。存款人在选择存款银行时，必然会挑选经营业绩佳、服务好、安全可靠的银行，这将构成对经营不善银行的巨大压力，信誉良好的银行能够吸引到更多的存款。

3.增加金融体系安全性。存款保险制度是世界公认的金融安全网的三大基本要素之一，具有事前、事后金融安全网的功能。在我国，长期以来中央银行承担最后贷款人的职责，以国家的信用为全额存款担保，国家事实上承担了无限存款保险责任，造成了广大储户对银行的盲目信任，不利于提高投资者的风险意识，削弱了市场约束作用的发挥，极有可能使国有银行产生严重的道德风险，不但不能够防范金融危机的爆发，反而可能由于国家信用的存在而成为酝酿危机的导火线。当金融监管部门发现某银行资产质量严重恶化、出现破产危险时，存款保险机构可对该银行注资、派驻专业人员和金融监管机构协作避免银行破产。一旦银行破产，存款保险机构依规定负责偿付存款人的存款，能保护存款人利益并在一定程度上切断了债务链条，防止个别金融机构倒闭的传染性，稳定社会、经济、生活正常运行。

二、我国建立存款保险制度需要进一步考虑的问题

根据其他国家的经验教训，各国的存款保险制度的建立都经过曲折的演变，甚至有国家最终放弃存款保险制度。我国早在1993年《国务院关于金融体制改革的决定》指出，要建立存款保险基金，保障社会公众利益。1997年亚洲金融危机之后，开始着手研究存款保险问题，央行成立了存款保险课题组进行存款保险制度的研究。2003年起开始着手制度方面的设计。2006年，十届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》再次明确提出“规范金融机构市场退出机制，建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度”。2008年，十一届全国人大一次会议在政府工作报告中明确指出，要深化经济体制改革，加快金融体制改革，建立存款保险制度。人民银行、银监会共同牵头，会同有关部委形成了我国存款保险制度的实施方案。十多年过去了，在我们今天着手建立有中国特色的存款保险制度时，我们应该进一步考虑哪些问题呢？

1.道德风险。存款保险制度可能存在巨大的道德风险。因为有保险保障，一些中小客户（存款人）反而不太关心银行的经营风险，将钱存到愿意支付最高存款利息的银行；同时存款保险制度会弱化了商业银行风险约束机制，容易发生商业银行在经营活动中为追求高额利润而过度投机；有的银行在危机时，可能会有赌博心理而进行冒险经验，破坏经济秩序。

2.保险范围的确定。因为参加存款保险，银行的经营成本会上升。本着公平原则，我国存款保险的对象应包括所有国内银行、国内其他金融机构（城乡信用社等）、外国银行在我国的分支机构和附属机构，而不包括我国银行的国外机构（应由当地经济政策约束）。具体要对活期存款、定期存款、储蓄存款和外币存款予以保护，而对金融机构同业存款、大额定期存单及境外金融中心存款不予以保护。

3.保险费率的确定。费率是否合理直接影响银行经营成本。上面提到过参保范围的公平，同样，在公平原则下对信用风险不一样的机构要采取差别费率。这就要求对金融机构的资信进行评估。

4.保险基金的使用。存款保险机构的保险基金（包括建立时的实收资本、保费收入、投资收益和其他）。由于存款保险基金一般是在银行有流动性困难或经济环境恶化的时候动用，因此对其的投资、使用应首先保证完全的安全性和优秀的流动性。再者因为关系众多中小存款人的利益，基金的运作应当具有透明性，定期向社会公布，接受社会的监督。

三、加快建立有中国特色的存款保险制度

1.我国存款保险机构的组织体系。存款保险是强制保险和政策性保险，不以盈利为目的，因此应建立相对独立的机构，专司存款保险职能，这样既能减轻央行管理的难度，也能规范央行的监管职能和行为。开始建立时可以让政府、央行出资入股，对存款保险机构进行一定的指导和扶持，循序渐进，等到其日趋成熟后再慢慢增强其独立程度。

2.法律及监管体系。首先要加快相关法律法规建设，为存款保险机构的建立、经营提供法律保障。出台“存款保险条例”，明确存款保险制度实施的法律依据。主要内容应明确存款保险制度的承保范围、保险限额、保险费率等，并赋予存款保险机构与其履行职能相匹配的职权，从法律上保证存款保险制度的实施，有利于增强公众对金融体系的信心，有利于尽快处置现有的和即将产生的金融风险，有利于减少不确定性因素对当前经济的影响，有利于维护社会金融稳定。法律之后的一个问题就是谁来监管存款保险机构——由保险业监管还是由银行业监管？或者把存款保险机构建设成具备监管职能的金融机构？本人认为应由保险业监管。因为存款保险机构在运行机制上更接近于保险公司。而对于存款保险机构的职责、资金使用等问题应由法律来明确规定。

3.和其他金融机构的协调。存款保险制度的建立将牵涉央银行、金融监管机构、其他金融机构和地方政府等部门的利益和职责，因而存款保险机构的成功运作离不开这些部门的协调与配合。因此有必要建立与存款保险制度运作相配套的金融协调处理机制。例如可以设立金融协调联席委员会，协调各方利益，明确分工方式，制定统一的监管原则、标准和报告的形式，相互促进、相互提供信息从而减少监管及经营成本、增强金融机构的活力、及时处置危机，维护金融体系的稳定。