浅谈水利工程农业供水定价与民生水利

杨树红

（新疆乌鲁瓦提水利枢纽工程建设管理局 和田 848000）

1 引 言

新疆和田地区地处欧亚大陆腹地，常年降雨稀少，蒸发强烈，属于典型的干旱气候，灌溉农业所占比重较大，农业供水成为了和田地区农村经济社会发展的重要条件和改善农民生活、提高农民收入的重要保障。近些年来中央和自治区一直高度重视和田地区的民生水利工作，从人力、物力、财力等各个方面均给予了大力支持，其目的就是保证和田地区各族人民的生活水平不断提高，农村经济稳步发展，促进人与社会、经济与生态的和谐发展。而农业供水定价政策能否得到全面落实，农业供水水价能否按地区的实际情况制定和核算，水价杠杆能否体现水资源的稀缺程度，这都是民生水利工作的基本问题，它将影响地区农村经济社会发展的速度和人民生活水平提高的程度。在我国西北部干旱半干旱地区，在农业供水定价和民生水利方面与新疆和田地区有诸多相似之处，因此研究乌鲁瓦提水利枢纽工程的农业供水定价与民生水利问题，具有一定的代表性，对促进区域经济社会的全面协调可持续发展具有现实意义。本文主要从水利工程农业供水定价现况、成本测算分析、水资源综合开发利用、价格机制与民生水利等几方面进行论述。

2 水利工程农业供水定价现况

和田地区多年平均降雨量35mm，多年平均蒸发量2480mm，河道天然来水时空分布非常不均，绝大部分农田必须依靠工程调节来灌溉。新中国成立前由于没有控制性供水工程，农业灌溉需求得不到满足，工程水价政策得不到落实，农民对水商品意识淡薄，水资源合理利用率低，民声载道。新中国成立以来，党和政府修建了许多水利工程，而绝大多数水利工程都用于解决农业灌溉和农村饮水问题，为地区的经济发展和社会稳定发挥了重要作用，很多水利工程都被当地老百姓誉为“幸福工程”。乌鲁瓦提水利枢纽工程就是最具代表性的工程，它位于新疆和田境内的喀拉喀什河中游河段，是国家“九五”期间重点建设项目，具有灌溉、防洪、发电和生态保护等综合效益，该河多年平均径流量21.9亿m3。通过工程调节，平均每年可向灌区输送农业灌溉用水15.88亿m3、生态用水5.6亿m3，受益区域有和田县、墨玉县、皮山县、新疆生产建设兵团农十四师皮墨垦区。它的建成投运，一方面提高了农业用水的灌溉保证率，扩大了灌溉面积，为地区农业经济发展提供了保障，加快了农民脱贫致富的步伐；另一方面工程农业供水定价政策推动了地区农业供水管理的发展，缩小了供水管理与地区经济社会发展水平的差距。

和田地区经过多年的改革与发展，目前农业供水定价体系已初具规模，农业供水平均水价为2.8分/m3，其中乌鲁瓦提工程的农业供水水价为0.37分/m3，和田地区平均灌溉定额为850m3/亩，每亩所需水费为23.8元。以小麦和玉米的平均产量来核算亩平均收入，每亩年产小麦402kg和玉米501kg，按和田地区2007年的市场综合收购价小麦1.4元/kg、玉米1.3元/kg计，每亩年平均总收入为1214元，水费占亩平均收入的1.96%，其中工程供水水费仅占亩平均收入的0.26%，水费成本未超过亩产值的5%，该农业供水水价较低，理论上在农民的承受范围之内，农业供水定价发展潜力较大。

3 工程农业供水成本测算分析

经对乌鲁瓦提水利枢纽工程形成的农业供水固定资产的分析测算，农业供水的完全成本水价为3.44分/m3，其成本由工程折旧费、大修费、运行管理费、财产保险费构成。如果按此标准进行水价核算，和田地区的综合水价将达到5.87分/m3，水费将占亩平均收入的4.1%，其中工程供水水费占亩平均收入的2.4%。该水费成本总体上看虽然不高，但与2008年和田地区农民的人均纯收入2226元相比，所占的比例比较偏高。按和田地区人均耕地1.39亩核算，该水费支出占农民人均年纯收入的3.1%。乌鲁瓦提水利枢纽工程农业供水如果按不完全成本费用核算水价，即只提取工程的运行管理费、财产保险费，核算的工程农业供水不完全成本水价为1.22分/m3，和田地区的综合水价将达到3.65分/m3，水费将占亩平均收入的2.55%，其中工程供水水费占亩平均收入的0.85%，该水费支出占农民人均年纯收入的1.93%。

鉴于和田地区经济社会发展情况和农民的实际收入情况，新疆维吾尔自治区人民政府发展与改革委员会在核定乌鲁瓦提工程农业供水水价时充分考虑了农民的实际困难和承受能力，将不完全成本水价1.22分/m3分三步到位：第一步按不完全单方水成本的30%起步，即工程农业供水水价为0.37分/m3；第二步达到不完全单方水成本的50%，即工程农业供水水价为0.61分/m3；第三步达到不完全单方水成本的100%，即工程农业供水水价为1.22分/m3。第一步不完全单方水成本水价要求从2006年开始执行，但实际上在2009年才真正达到第一步不完全单方水成本水价的标准。水价的分阶段实施和逐步调整到位，其目的就是使工程农业供水定价与地方的经济社会发展水平相适应，水价测算充分考虑了改革的进度和农民承受的程度。

4 水资源开发利用情况及发展前景

和田地区水资源较为丰富，地表水资源总量为73亿m3，可重复利用的地下水资源总量为12亿m3。2007年和田地区供水工程设计供水能力为48.11亿m3，实际供水量为38.72亿m3，其中，农业供水为32.41亿m3,生态供水为6.31亿m3。河水的利用率为50.2%，地下水利用率仅为2.7%。目前和田地区总的灌溉面积为466万亩，其中，有效灌溉面积为249万亩，林地为97万亩，果园为75万亩，牧草为47万亩。乌鲁瓦提工程控制的灌溉面积就达197万亩，占总灌溉面积的42%，年总引水量为14.3亿m3，占和田地区年总引水量的37%。目前和田地区只有乌鲁瓦提工程具有不完全年调节功能，能有效调控该流域90%以上径流量，如果和田地区其他河流都有类似的控制性工程，在引水总量不变的情况下，还可扩大灌溉面积67万亩，即和田地区的人均耕地面积将由1.39亩增加到1.59亩，农牧民的年人均纯收入将直接提高243元。同时控制性工程还将大大提高灌溉保证率，在乌鲁瓦提工程修建前，下游灌区的灌溉面积只有113万亩，灌溉保证率不到50%，每年灌溉次数为2～3次；乌鲁瓦提工程修建后，下游灌区的灌溉面积增加到了197万亩，灌溉保证率达到了81%，每年的灌溉次数提高到5～6次，粮食产量大幅度增长，经济社会效益显著。

从乌鲁瓦提工程的综合效益情况来看，和田地区水资源的开发利用前景较好，尤其是节水灌溉技术挖掘潜力较大。目前和田地区总的节水灌溉面积为127万亩，占总灌溉面积的27%，其中，渠道防渗面积为123万亩，低压管道为2.7万亩，喷灌面积为0.6万亩，微灌面积为1.2万亩。真正高效的喷、微灌面积相当有限，绝大部分灌溉面积都是粗放式的灌溉农业，这也是导致和田地区农业灌溉用水定额高达850m3/亩的主要原因。如果通过改善灌溉技术，能将农业灌溉用水定额降到600m3/亩，那么在现有引水总量不变的情况下，还可扩大灌溉面积200万亩，人均耕地将有很大提高，农牧民年均纯收入也将有大幅度增长。为了全面实现小康社会，建设社会主义新农村，必须加快以农业供水为主的控制工程建设和发展节水灌溉技术，这是在和田类似地区做好当前民生水利工作的一项重要任务，它可使有限的水资源得到科学开发和充分利用，解决民生水利的基础性问题。

5 价格机制与民生水利

工程农业供水的发展，既受水资源、地形地质等自然条件的限制，也受经济社会发展水平、资金投入力度、管理技术水平的影响，一些地区仍然存在农业供水的发展水平与国民经济、社会发展水平不相适应的现象，这是农村经济发展和农民脱贫致富的制约因素之一。因此，提高工程农业供水管理水平是当前社会普遍关注和亟待解决的问题，它直接关系到水资源的优化配置和可持续利用，关系到水利工程的可持续运行，关系到水管单位的改革与发展。解决好价格机制问题又是供水管理的主要任务，一方面价格机制要体现水资源的稀缺程度，使水资源的开发利用可持续发展全面协调；另一方面水价杠杆要能调节市场的供求关系，保证供水企业的利益和工程安全运行，使农民自觉节约用水，从而降低生产成本。2000年国家财政部将水利工程水费正式转为经营性收费，把工程供水价格纳入国家宏观调控指导下的商品价格范畴进行管理，彻底解决了水利工程水费性质问题。从此，水价核算开始以价值为基础，供水定价体系也初步反映了市场的供求关系，水价核定充分考虑了水管单位的经济状况和工程的运行维护需求。近些年来，供水定价体系改革已促使水管单位增强了市场经济意识，调动了其加强管理、加强经济核算的积极性，促使了水管单位在体制、机制上转型。同时供水定价体系的发展还全面推动了水管单位财务管理和会计核算制度改革，为合理调整水价提供了准确的会计成本核算资料，使工程农业供水水价更加科学合理，真正让利于农民。

但是，在我国西部地区，绝大部分农业供水工程都建设在偏远山区，施工条件艰苦，运行管理环境较差，工程造价高，运行管理成本也相对较高，农民的实惠与农业供水水价存在一定的矛盾。主要体现在：一是农业供水水价按工程建设及管理的完全成本进行核算，水价往往偏高，再加上这些地区气候干燥，蒸发量大，土壤保墒性差，灌溉管理技术相对粗放、落后，导致灌溉定额较高，按此标准核定、缴纳农业供水水费，容易超出农民的承受范围，农民无法真正得到最大实惠。二是农业供水水价若不按工程建设及管理的完全成本进行核算，势必造成工程因运行管理经费不足，导致工程长年失修，管理技术人员待遇较低，人才流失严重，管理水平滞后，运行管理困难，工程的可持续运行受到威胁。近几年国家虽然开始全面推行水管体制改革，对公益性资产的运行费用进行了补偿，但由于受地方经济社会发展水平的影响，并没有把由原来的经营性资产在运行管理过程中转变成公益性资产的运行费用进行补偿，造成工程管理链的脱节。因此，在这些地区对这类工程全面落实好农业供水定价政策，建立科学规范可持续的农业供水定价体系，对促进区域农业发展、农民增收有着深远意义。

6 结 语

针对水利工程农业供水的性质和特点，按照社会主义市场经济体制框架和供水管理的发展要求，深化农业供水定价体系改革，逐步建立以政府投入为引导，建立多元化、多层次、多渠道的农业供水投入机制，逐步建立与地方经济社会发展水平相适应的农业供水管理体制和运行机制，保证农业供水工程的良性运行。乌鲁瓦提工程农业供水定价体系的改革与发展严格遵循了这一原则，水价核算充分考虑了农民的承受能力，在实施过程中执行的分阶段、分步骤水价，就是使工程农业供水定价体系能够与和田地区经济社会的发展水平相适应，逐步实现水资源优化配置和可持续利用的目标，真正解决民生水利的基础性问题。■