农民工权益法律保障的缺失及其制度创新＊

贾 静

(山东政法学院民商法学院,山东济南 250014)

农民工权益法律保障的缺失及其制度创新＊

贾 静

(山东政法学院民商法学院,山东济南 250014)

由于自身原因和外部环境的影响,目前我国农民工权益法律保障严重缺失。只有从立法、执法、司法三个层面全面构建法律保障制度,农民工权益才能得到更有效的维护。

农民工;权益保障;处理机制;制度创新

一、我国农民工权益法律保障的缺失

(一)农民工权益缺乏社会保障制度

社会保障制度是市场经济的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”,①肖金明:《传统与转型:坚守正义、守护良知和维护荣誉》,《政法论丛》2009年第1期。而我国目前农民工并未享受到充分的社会保障,可见我国目前的社会保障制度存在严重不足,缺乏公平合理性。虽然某些省市开始实施最低生活保障,但农民工仍然被排除在外。②陈桂兰:《城市农民工的权益保障与政府责任》,《前沿》2004年第3期。由于缺乏有效的监督机制以及对于损害农民工权益的严厉的惩罚措施,当农民工遭遇工资不能及时足额发放、人格歧视、工伤赔偿等问题时,往往使农民工连辛勤劳动的“裸体工资”都不能拿到,更谈不上应得的民事补偿。

(二)农民工的社会权益得不到尊重

中国农民工处于社会的底层,受文化程度、身份地位、经济力量等自身条件的限制,其政治参与机会往往很少甚至被剥夺,这样就造成农民工对政治生活的影响力较低。同时,农民工政治参与权利被忽视、剥夺殃及其他方面,诸如子女受教育、就业、培训、休息、安全保障等权利都得不到有效和持久的保障。政治生活的最终目标是法律的产生,而法律是政府对公共利益的强制性和权威性分配。强势群体的参与往往导致法律的制定有利于他们的利益需求,至少不影响他们的既得利益。农民工因其特殊的社会身份而无法参与法律规则的制定,不能使自己的意志体现在法律中,因此,其权利被忽视甚至被剥夺就是“情理之中”的事情了。③许经勇、曾芬任:《农民工:我国经济社会转型期的一个特殊范畴》,《学术研究》2004年第2期。

(三)农民工权益受到侵害后得不到有效的法律救济

农民工权益被侵害之后,由于承担不起高额的诉讼费而丧失了获得国家司法部门帮助的权利,这对农民工来说是极大的不公平。农民工权益受损而不能诉诸法律,被迫选择自己不情愿的“私了”,这并不是农民工法律意识淡薄,而是一种潜在的不平等在作祟。因为他们与雇主之间的不平等地位,迫使其只能接受不平等的结果。我国自 1994年建立法律援助制度以来,已经建立政府法律援助机构 2892个,法律援助专职人员9798名,10多年来共解答法律咨询 600多万人次,办理各类法律援助案件 81万余件,有 130余万人得到了法律援助服务。④韩宏伟:《论农民工权益的缺损与法律保障》,《兰州学刊》2007年第6期。但由于法律援助经费短缺,法律援助律师资源不足,大量需要提供法律援助的农民工权益纠纷案件不能得到及时的解决。法律援助是农民工维权时可以利用的最后的制度资源,如果连这一点也做不到,农民工就只能任人宰割了。

二、农民工权益法律保障缺失的原因分析

首先,农民工权益法律保障的缺失有着深刻的社会历史原因。几千年的封建统治,传统的自然经济,造成了城乡及乡村各村落之间的相互隔离。改革开放前实行高度集中的计划经济体制,不仅没有根本改变传统的隔离局面,农业支持工业发展的政策反而进一步扩大了城乡差距,加剧了城乡发展的不平衡性。农村剩余劳动力向城镇转移实质上是经济规律作用下的城乡平衡。面对城市较好的公共设施和相对务农要高得多的收入,即使在城市受到不公正的待遇,农民工大都也不会放弃打工机会回乡务农。因此,农民工在我国的产生有着错综复杂的社会原因,其合法权益容易被侵害且保护难度大。

其次,政府对农民工的不利政策是其权益缺乏法律保障的主要原因。在发展市场经济过程中,政府对农民工权益的保护明显不力。目前一些地方政府过于追求经济增长,追求政绩,热衷于为资本服务,保护农民工权益的力度不够。并且各级政府一直认为,农民工进城就业是个人的短期行为,因此,在对待农民工的问题上,忽视他们在当地经济和社会发展中起的积极作用,片面夸大他们的消极作用。因此,农民工权益法律保护缺失有政府的责任。

再次,城市居民中存在的狭隘的市民文化是农民工权益法律保障缺失的重要原因。某些城市居民始终对农民工抱有偏见,被歧视的阴影总是笼罩在农民工身上。农民工来自农村,由于自身素质的局限,本身存在着或多或少的缺点。但他们融入城市的愿望非常强烈,希望能够与城市居民平等地生活在一起,并共同建设和创造美好的生活。但在部分城市居民中存在一种狭隘的畸形的文化心理,他们认为农民工是外来户,是二等公民。农民工的生活方式、生活心理,乃至方言常常会被讥笑和嘲弄。这种不健康的心理,纵容了城市居民对农民工的歧视,农民工的合法权益就很难得到应有的保障。

农民工权益法律保障的缺失,除了外在因素,农民工自身缺乏法律意识和维权勇气也是重要原因之一。农民工文化素质偏低,法律知识贫乏,法律意识淡薄。很多农民工在自己合法权益受侵犯时,不懂得通过法律手段保护自己。血汗钱被欠后,大多数农民工选择用反复寻找老板直至把老板找烦的方式来讨要工钱,部分农民工用吓唬等手段对老板施加压力,只有极少数农民工选择通过法律途径解决工资拖欠问题,还有的农民工甚至认为,要不到钱就只好认命。①刘炳君:《论农民工权益的法律保护》,《政法论丛》2007年第2期。因此,要想彻底改变农民工权益缺失的状况,提高农民工的文化素质和法律意识应是当务之急。

三、中国农民工权益法律保障的制度创新

要构建社会主义和谐社会,实现城乡经济社会协调发展,顺利实现工业化和现代化,就必须切实维护好、发展好、实现好农民工的合法权益。而完善农民工权益保障制度无疑是保护农民工合法权益最彻底、最有效也是最根本的途径。

(一)加快农民工权益保障的立法步伐

制定《农民工权益保护法》,通过专门的农民工权益保护立法来形成长效机制。②刘炳君:《论农民工权益的法律保护》,《政法论丛》2007年第2期。在制定农民工权益保护法时,应打破现有思维定势,赋予农民工实质意义上的平等的人格权,加强政府与社会保障农民工权益的责任,有效保障农民工的经济利益和政治权益。进一步完善现有的劳动法律体系,针对现行《劳动法》关于农民工权益的规定过于笼统的现状,尽快制定《反就业歧视法》,保证农民工平等的就业权,明确禁止一切与能力无关的就业差别待遇。抓紧制定《工资支付条例》,建立企业欠薪保障基金制度,依法彻底治理拖欠农民工工资的现象。尽早制定《社会保障法》,将农民工的社会保障纳入城市社会保障的范畴。与此同时,还要立法保障农民工子女享受与市民子女平等的接受义务教育的权利。随着进城务工人员全家流动状况的日益普遍,随同父母进入城市的儿童也日益增多。2006年 3月,国务院出台的《关于解决农民工问题的若干意见》指出,要保障农民工子女平等接受义务教育。输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任,将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划,列入教育经费预算,以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学,并按照实际在校人数拨付学校公用经费。可以想见,这一行政法规的贯彻实施,必将为下一步的刚性立法提供基础。

(二)加大保障农民工权益的执法力度

严格执行现有保障农民工权益的法律制度。保障农民工权益要解决的不但是立法问题,而且还要加强有关行政执法部门的执法问题,要坚决杜绝“行政不作为”现象。《劳动法》和国务院制定的行政法规等规范性文件中给政府各部门设定的责任,多数属于积极的责任。行政不作为是相对政府部门的积极责任来说的。为了切实保障农民工的权益,应明确各单位的权限和责任,建立健全执法责任制。

健全和加强农民工权益保障监督制度。结合当前我国经济社会发展现状和农民工权益的实际情况,可以从以下几个方面建立健全农民工权益保障监督制度。首先健全事前管理与干预机制。明令用人单位在建立劳动关系时,必须与农民工订立书面用工合同,劳动合同必须报劳动行政主管部门备案。同时,充分发挥行业管理机构的行政管理权和行政执法权,对实行许可证制度的行业,建立对农民工倾斜的市场准入制度,应将是否明确保证农民工待遇作为市场准入的前提条件;其次,加强事中监督机制。在劳动过程中,劳动行政执法部门应加大劳动监督力度,加强市场管理,建立农民工工资监控制度和监控网络;再次,加强事后惩戒机制。有关部门要严厉惩戒用人单位的违法行为。在处罚时,不能只对违法企业以小额罚款了事,必要时可暂时吊销其营业执照,严重侵害农民工权益的可以直接吊销其营业执照。特别是对拖欠和克扣农民工工资的用人单位,要责令限期补发,对于故意拖欠者,依法严惩不怠。

(三)切实加强对农民工权益的司法保护

设立劳动法院或劳动法庭专事劳动审判。①郑莹:《简论农民工权益的法律保护》,《光明日报》2007年 5月 2日。劳动关系不同于平等主体之间发生的民事关系,双方是管理与被管理、雇佣与被雇佣的关系,劳动法律关系有其明显的特殊性。因此,用民事程序解决劳动争议并不恰当。借鉴国外劳动争议司法机构的做法,设立由专业法官和兼职法官组成的特别劳动法院或劳动法庭,按照特殊的劳动诉讼程序处理劳动争议案件。设立专门的劳动法院或劳动法庭专事劳动审判,有利于提高法院处理案件的专门化程度。同时可加快案件审理的节奏,缩短案件审理周期,逐步建立相关案件的快速裁判机制。

完善劳动争议处理机制,及时解决涉及农民工的劳动争议案件。要使农民工的劳动权益得到有效保护,应对现行劳动争议的司法制度进行改革和完善。我国现行的劳动争议处理机制是“劳动仲裁—法院诉讼”。实践证明,这种劳动争议“先裁后审”的机制不仅耗时耗力,而且因法院审理案件不以仲裁裁决为基础,使得劳动仲裁和民事诉讼不能有效衔接。同时由于仲裁费、诉讼费、律师费等的发生,提高了农民工维权的成本。因此,应立法废止劳动仲裁前置程序,代之以裁审选择自由,缩短争议处理的时间、减少争议处理的成本,确保当事人的自由选择权利得到尊重和体现。②沈磊:《民事诉讼程序的简易化与小额诉讼程序的引入》,《政法论丛》2008年第4期。

发挥调解机制的功能,及时、有效地维护农民工合法权益。基于农民工权益纠纷法律关系中主体的特殊性和涉及内容的广泛性,仅靠行政手段和司法裁决是难以解决的。③李强:《关于城市农民工的情绪倾向及社会冲突问题》,《社会学研究》1995年第4期。通过调解解决争议,不但更有利于化解纠纷,而且可以避免结案后留下“后遗症”。因此,充分发挥调解制度的功效是十分必要的。在处理农民工权益纠纷时,应在仲裁、审判过程中广泛运用调解,鼓励当事人庭前、庭审、庭后和解,同时,应努力构建多元化、多层次的调解组织体系,充分发挥企业调解委员会、人民调解委员会和社区组织的调解功能,最大限度地促使当事人以和解方式解决争议,消除社会不稳定因素。

落实法律援助制度,加强对农民工合法权益保障的法律援助。法律援助制度能给予经济困难而又需要法律援助的农民工及时的帮助,这有利于劳动争议的及时解决,既维护了农民工的合法权益,又实现了法律平等的要求,也促进了社会的安定团结。④朱礼好:《谁帮民工跨越素质门槛》,《中国县域经济报》2003年 7月 4日。依照我国《法律援助条例》的规定,各级司法行政部门应将农民工请求支付劳动报酬等案件作为一项法律援助的重要内容,为农民工追讨工资等司法诉讼提供法律援助。各类法律援助机构应当简化手续,及时受理农民工的申请,为其维权提供法律帮助。

(责任编辑:武卫华)

D913

A

1003—4145[2010]09—0135—03

2010-03-13

贾 静 (1967-),女,山东政法学院副教授,研究方向为民商法。