新农村法制建设的进路——以农民主体性与主体地位为中心的分析

李永成

(西南政法大学 经济法学院,重庆 401120)

农民是新农村建设的主体。农民主体作用的发挥,是新农村建设的一大瓶颈,关系着新农村建设的成败。当下的新农村建设多是专家、学者所倡导的新农村建设,是基层政府主导下的新农村建设,而非农民作为主体的新农村建设。作为新农村建设的实践主体和价值主体,农民却在这场事关自身利益的家乡建设中集体“失语”,专家、学者和政府官员成了他们建设家乡的“代言人”。这表现在:一是农民在新农村建设中的自主性被政府取代,“农民做主”在很大程度上异化成了“政府做主”。二是农民在新农村建设中的自为性不强,基层和农民对新农村建设基本不“热”,农民缺乏自觉参与的意识和行动。三是农民在新农村建设中的选择权不充分,对怎样建设新农村缺乏自主选择和决策的权利。四是农民在新农村建设中的创造性尚未充分显现。一方面,有些地方忽视农村社区和农民的异质性特点,由政府操控,按照“统一规划、统一设计、统一实施”的思路进行所谓新农村建设,农民的创造潜力未被挖掘。另一方面,由于缺乏自主性、自为性和选择性,农民主动创新的意识不强[1]。

之所以出现上述情况,从根本上说是农民主体性的缺失和主体地位的缺乏。而农民主体性的缺失和主体地位的缺乏与法制的不健全和不完善又有很大的关系。因而,如何通过法律调整提升农民的主体性,保障农民的主体地位,使作为创造主体的农民能够成为自己决定自己命运的主体和价值主体,与其他社会主体共享发展成果,建设属于自己的新农村,显然是一个必须要回答的课题。虽然新农村建设应注重发挥农民的主体作用已形成共识,但农村法制建设仍缺乏农民主体性的视野,仍缺乏把保障农民主体地位作为制度建设方向的意识和努力。基于此,本文拟把农民主体性和农民主体地位保障问题纳入法学视野来做一较为深入、系统的探讨。

一、新农村建设中农民主体性与主体地位的蕴涵

主体性是人之为人的特性,是人的现实本质的直接反映。它集中体现为作为主体的人的自主性、能动性、创造性。“自主性、能动性、创造性,是人的活动的主体性的主要标志和特点,也是人作为主体进行自由的、自觉自为的活动的主要标志和特点。”[2]从某种意义上说,人类社会文明发展进步的过程,正是人的主体性不断提升和增强的过程,也是作为主体性外在表现的主体地位不断强化和得到保障的过程。而这个过程,也正是社会发展不断挣脱和超越“以权力为本”、“以物为本”,逐渐向“以人为本”回归的过程,即真正以人为价值主体、创造主体和自己决定自己命运的主体来维护并促进人对幸福理想生活的追求,促进人走向自由自觉和全面发展。从这个意义上说,人的主体性问题很大程度上就是“以人为本”的问题。同样,农民主体性的问题很大程度上也就是“以农民为本”的问题。而农民主体性的提升和增强则需要农民的主体地位不断获得保障。

就经济社会转型期的实际发展而言,“三农”问题在很大程度上制约着我国的现代化进程。从“以人为本”出发,“三农”问题的核心无疑是农民问题。也就是说,唯有把农民当作最终解决“三农”问题的主体性力量,才能真正促进农村和农业的现代化发展。由此,就需要深入认知农民的主体性和主体地位。这大致可以从以下几个层面来理解。

(一)农民是价值主体

如果说“以人为本”在价值层面上强调人是目的而不是手段的话,那么,“以农民为本”同样如此。这就是说,对农民主体性和主体地位的理解,必须上升到价值主体的高度,必须以促进农民对幸福理想生活的追求为目的。而这其中的核心问题,则是农民的自由和权利问题。就我国而言,所谓“三农”问题,概括地说就是:农业是效率问题,农村是就业问题,农民是权利问题。农村发展的根本障碍,是我们从计划经济时代开始并大体延续至今的、对农民实行的无理的和粗暴的控制。农民应该享有的公正权利得不到保障和尊重[3]。“尽管30年来,国家与农民的关系总体上在逐步好转,农民获得了一组过去所没有的权利,但对农民赋权还远远不够。农民的世界发生了诸多的变化,但是没有变化的是他们在整个经济社会结构中的地位,他们仍然是弱势群体,还不能平等地分享改革的成果;他们的权利还不完整,权益被侵犯的事情还屡见不鲜。这是‘三农’问题的根本症结所在。”[4]因此,只有还农民自由,赋予农民应当享有的政治和经济权利,让农民拥有更多的选择权,才可能消除政治经济学意义上的以身份强调为特征的对农民的诸多歧视,农民才可能成为真正意义上的主体。这在倡导发挥农民主体作用建设社会主义新农村的当下,显得尤为重要。

(二)农民是创造主体

在主体性视野下,作为实践主体的农民必然是创造主体。农民作为创造主体意味着,农民既是历史的创造者,也是制度的创新者。农民从自己的利益要求出发,以自己不合时宜的自主行为,促使国家政策和行为模式的改变。而由农民的自主行为引起的制度变迁,既是传统政治行为经典模式无法解释的,也是改革后引进的制度变迁理论无法解释的[5]。显然,正是1978年农民为求生存而发起的家庭联产承包责任制拉开了中国改革开放的大幕①2008年12月,我国建国以来首届经济学创新奖颁发给了被称为“中国农村改革之父”的杜润生先生和家庭联产承包责任制理论。但杜老在领奖时却说联产承包责任制是中国农民的经济学创造,他只是起到了理论调查和整理的作用,这个奖项应该颁给广大的中国农民。。此后,民工潮的涌动和农民工作为城市建设一种重要力量的出现、“离土不离乡”的乡镇企业实践、农民对农地和农村建设用地使用权流转的探索、对强制征地的抗争等都在很大程度上推动了涉农政策和制度的变革。在很多时候,农民持续和坚韧的行动成为社会变迁的重要因素。可以说,30多年农村的制度变革很大程度上是对农民生存智慧的肯定,是对农民意愿和首创精神的尊重。就此而言,当下新农村建设的提出和实践,在某种意义上就是向尊重农民首创精神回归,而非是用一个外在的标准和目标去裁剪出一个所谓的“新农村”。

(三)农民是自己决定自己命运的主体

只有人本身才是其利益的最佳判断者。从这个常识出发,我们强调农民的主体性,就应该使农民本身成为其利益的最佳判断者,并最终成为自己决定自己命运的主体,而不是首先被看成是自上而下变革的被动接受者。以作为农民安身立命之本的土地而言,“回首来时路,不难发现,农村改革的成败除了与土地权益密切关联外,另一个重要的原因是建立在土地权益基础上的农民的自主选择权和决定权。30年农村改革,可谓兴于农民对于土地权益的自我确认,衰于农民权益的被剥夺。改革开放以来农民获益的过程就是农民的自我选择和决定权得到释放的时候”。很显然,“当一个农民连在自家承包的土地上种啥都无法决定的时候,他又如何去获得农村政策的知情权、发展的决策权、管理的参与权、利益分配的监督权和公平的诉求权!”[6]总的来说,在很大程度上,农民是否能成为自己决定自己命运的主体是判断农民主体性是否得以实现和农民是否拥有主体地位的一个重要标志。

二、保障农民主体地位之于新农村法制建设的意义

长期以来,我国在农村工作上已形成了政策治理的惯性依赖。农村多项改革的启动和深化,主要依靠政策来推动,而法治理念则多有缺失。反思既往农村改革的政策和法制实践,可以看出,农民的主体性和主体地位没有作为一条主线贯穿于其中,这在很大程度上导致农民的权益无法得到有效保护。而今后农村改革的政策和法制实践能否以农民的主体性为旨归,则关系着新农村建设的成败。

(一)农民主体性和主体地位的缺失是既往农村法制建设的重大缺陷

如果说当前“三农”问题的核心仍是农民问题,仍是农民的身份自由受到限制,仍是农民的主体性难以发挥、主体地位难以获得和保障,从而导致农业无法真正走向市场、农村无法真正融入现代社会的话,那么,既往农村法制建设则在这方面未有明显的突破。这表现在束缚农民身份自由的户籍制度、土地制度等仍未有大的变革,增进农民自由的合作社制度、村民自治制度等仍需要完善,而促进农民自由的金融制度、财税支持制度、社会保障制度等更是需要创新。可以说,农村法制建设不围绕着农民的主体性和主体地位来进行和展开,也就无法有效保护农民的权益。兹以农民的土地权益保护为例来说明这一问题。总的来说,只有在1980年代,土地联产承包责任制的推行、乡镇企业的实践才使农民的地权——分享地租和土地资本化收益的权利实实在在地被扩大过①1978-1988年是农村和农民发展的黄金十年,农村既不依靠中央财政又不靠外资,自主发展并令全社会普遍获益。这十年的实践证明,中国农民并不是愚昧落后的代名词,只要让农民更多占有地租增值和土地资本化收益,农民也能够创造中国发展奇迹。这表明,重要的是给农民选择权,而不是规定农民怎么做,怎么做是农民自己的事情。(参见李昌平《尊重农民的实践和选择权》,载于《南风窗》,2008年22期。)。但在1990年代以后,政府主导的现代化进程垄断了将地租和地权转化为工业资本、城市资本和基础设施的权力。凭借土地制度,政府垄断了农村土地的征占权和经营土地二级市场的权力,农村集体被剥夺了出让其所有农地的权利。本来应是市场化的农地流转,事实上成为了国家、政府对农民土地的单向流转。农民的土地增值收益分配权因此被剥夺了。加之征地补偿的不到位、不合理,使得农村土地即使不成为沉睡的资本,农民也难以公平分享土地的收益。之所以如此,很大程度上当然是因为农村土地集体产权的模糊性、虚置性和缺乏代表性,以及地方政府又往往突破基于公共利益才能征地的法律目的性规定②虽然2004年的修宪和《物权法》都对“只有基于公共利益才能征地”进行了强调,但由于对“公共利益”如何认定、根据什么程序认定缺乏规定,因而也难以有效制约地方政府的征地行为。。除此之外,更根本的原因还在于现行土地制度造成农民主体地位缺失,使得在征地过程中,农民非但丧失了“不愿卖地,就可以不卖”的权利,而且也难以作为独立的利益主体参与平等的谈判,并在与地方政府、农村集体组织的利益博弈中处于弱势。由此可见,农民主体地位的缺失或主体性匮乏的实质是权利被剥夺之下的不自由问题。除了土地管制外,户籍、粮食购销等的管制和县乡村三级的积极行政体制(即以追求“政绩工程”为目的,以“逼民致富”为手段的管理体制)[7]也使农民在很大程度上丧失了主体地位,而对农民工的就业歧视、低人权保障 (低工资、低福利)和财政支持、社会保障在农村一定程度上的缺位,更使农民无法增进自由,从而难以获得真正的主体地位。

(二)“以农民为本”是新农村法制建设的努力方向

虽然在农村的改革和发展实践中,以政策代行法治的做法一直十分盛行,甚至直到今天我们仍然难以走出这种“困境”,但这只能是受制于实际发展情势的阶段性特征。从长远来看,甚至就在不远的将来,法治必然会作为一种关键的力量在新农村建设中发挥作用。可以想见,离开法治保障的新农村建设注定难以成功。由此,就需要加强与新农村建设相适应的农村法制建设。这其中,首要的就是要树立农村法制建设的理念。在笔者看来,农村法制建设应把“以农民为本”作为根本的理念和努力的方向。这就需要把农民的主体性和农民主体地位保障问题纳入法学视野,对法治在保障农民主体地位中的功能定位、如何通过法律调整保障农民的主体地位、如何以农民主体性的增进和主体地位的获得来引领法制建设等问题进行全面、深入、系统的研究。

就理论层面而言,新农村建设中如何发挥农民主体作用的问题其实是如何以农民为本的问题,农民主体地位的获得和主体作用的发挥则离不开法制的变革与法治的保障。对农民主体地位保障的法律调整,不仅着眼于农民生存权的保护,更着眼于农民发展权的实现。而从以农民为本、农民主体地位的获得和主体作用的发挥出发,可以为农村法制的整体建设提供一个更根本的认识视角和分析框架,并提升农村法制建设的理论品格和精神品性,使其成为人本主义的法,从而可以把新农村建设中法治保障的意义推向一个新的理论高度。

从现实层面来说,通过具体法律机制的构建来保障农民的主体地位,可以扭转新农村建设中农民缺乏参与的局面,从根本上保护农民权益。而且,基于中国的“三农”问题很大程度上在于农业、农村、农民的结构性边缘化:农业无法真正走向市场,农村无法真正融入现代社会,农民身份自由受到限制[8],从打破对农民身份自由的限制入手,可以有效促进其他“二农”问题的缓解。此外,着眼于农民主体地位的获得和主体作用的发挥,可以在很大程度上走出一味靠惠农的政策措施来缓解“三农”问题的现实困境。

总之,“人们已经比以往任何时候都清楚地意识到:如果我们再不对中国现有的所有涉农体制、制度和政策进行反思并加以彻底改革的话,那么我们的经济发展越快,我们这个国家也就越可能出现阶层割裂与社会动荡。而且,在占人口70%比例的广大农民的政治和经济权益仍然遭到蔑视和伤害时,中国还有可能建成我们所宣称的那种似乎一切都很美好的和谐社会吗?”[9]而“以农民为本”就是今后农村法制建设的努力方向。

三、新农村建设中法治能在多大程度上保障农民主体地位的功能评判

就像人权具有应然性与实然性一样,作为应然意义上的农民主体性能否转化为实然意义上的农民主体地位,还要受时代发展的现实条件制约。而只有让农民获得并拥有更多的主体地位、发挥更多的主体作用,才能让农民的主体性转化为现实。在当下的新农村建设中,阻碍农民主体地位获得和影响农民主体作用发挥的因素很多,很多因素也不是践行法治就能克服的,就像仅仅依靠法律并不能完全解决“三农”问题一样。因而,对农民主体地位的获得在多大程度上能够通过法制变革来实现,需要进行理性的评价。

(一)阻碍农民主体地位获得的原因分析

总的来看,造成农民主体地位缺失的原因在很大程度上就是导致“三农”困境的原因。而“三农”问题从来不是自身的问题,它其实是政治、经济、社会、全球化等多重因素叠加的结果。其表现样态受国家、市场、社会与农民的基本结构关系决定。其中,农业对工商业的依附、农村社区的解体与农民社会身份的缺失是主要表现;城乡结构断裂、市场失范等是结构性因素;效率优先的增长模式是驱动力[10]。

首先,从社会体制根源来看,竞争性的社会体制铸就了农民在政治和经济体系中间的弱势地位。分田到户二十多年来,中国整个的社会体制是向一种竞争性的方向转换。竞争性体制便于掌握政治、经济和文化方面“控制权”的精英阶层去追求“剩余索取权”。物质财富和社会剩余的分配规则——无论是由政治体系决定的、还是由市场体系决定的分配规则,都是相应地向有利于社会上层的方向倾斜,结果使得政治、经济和文化控制权更加集中于精英阶层,农民在政治和经济体系中的弱势地位因此被铸就,也因此强化了资源分配越来越不利于农业和农民的局面,农村的衰败过程就不可避免了[11]。而且,在工具理性引导的现代化发展逻辑之下,城市化、工业化几近成了现代化的代名词,而农村、农业发展的滞后、农民的贫困也就无可避免了。乡村社会由此在改革开放、走向现代的过程中,完全处于被动的位置。非但如此,为了支持城市化、工业化的发展,工农业产品价格剪刀差、人力资本的价格剪刀差 (指相对市民,对农民工给予低工资、低福利待遇,这也是一种相对剥夺)等也成为工业向农业、城市向农村汲取财源的“隐形”途径。此外,1994年分税制改革之后,基层政府的入不敷出,更使农民承担了诸多转嫁来的负担①通过农村税费改革直至取消农业税,虽然农民负担在很大程度上得以减轻,但是造成农民负担的诸多体制性或制度性因素并没有消除。例如,农村公共产品的供给格局并没有从根本上改变,造成农民负担过重的追求“政绩工程”、“逼民致富”式的县乡村三级积极行政体制也没有改变。。所以,在这样的发展态势下,苦于“农村真穷、农业真危险”的农民何来主体性?

其次,从政治根源来看,是否还地权给农民、是否让农民市民化,早已超越了简单的经济或社会问题,而成为一个“维稳”思维下的政治问题。在这种“维稳”的政治思维下,针对“三农”问题的解决,是站在农民个体的立场上还是站在国家的立场上?是扩大并保护农民的自由和人权还是要考虑维护社会的稳定?农地是应该私有化还是继续集体所有甚或国有化?在农村现代化发展道路的选择上是让小农自主还是让资本下乡?这些问题一直是争论的焦点问题且至今没有明确的答案。在这种情形下,对激进改革试错成本太高、没有回头路的想象和担忧终究使国家决策难以迈出实质性的步伐,“维稳”在很大程度上成为法制、政策保守的借口。基于此,就只能继续维持对农民的“非国民待遇”,只能对“三农”仍以政策性的、惠农式的救济为主,而不敢把农民当作真正的“理性人”,交给其权利来放手实践。此外,不可否认的是,中国虽然经历了30多年的市场化进程,但“官家”色彩依然比较浓厚。农地难以市场化流转的一个重要的现实障碍,就是地方政府已经把农地征收当作其追求政绩下经营城市和获取土地财政的重要途径。这实际上意味着,城市繁荣一定程度上是依靠剥夺农民的土地权益来维持的。基于此,农地制度也很难向让农民获得主体地位的方向变革。

再次,从制度根源来看,农民权利的缺失也使农民无法拥有主体地位。农民问题关键是农民权利问题。但城乡二元分离发展模式下国家与农民之间的诸多权力与权利关系在农村的严重错位,政府对农村进行的各种不合理管制,甚至变成与民争利的“经济人”,在很大程度上由“三农”承担政府权力渗透和运作的成本,都导致农民的诸多权利被剥夺,从而使农民无法获得主体地位,造成农民主体性的匮乏。

当然,不能否认还有农民自身素质的原因成为其拥有主体地位的障碍,如受教育水平偏低,民主法制意识、主体意识、权利意识薄弱,缺乏自我表达能力等。调查表明,经济发达程度同农民对自身权利的知晓程度和权利的保护意识成正比,经济发达地区农民对自身权利的知晓程度大大高于经济不发达、欠发达地区农民。大多数农民还不能自觉以法律来保护自己的合法权利,这是一个非常严峻而又迫切需要解决的问题[12]。

(二)制度障碍克服与制度扶持:法律功能发挥的着眼点

既然阻碍农民主体地位获得和影响农民主体作用发挥的因素是多种多样的,那么就不能单纯寄望于法治和法律功能的发挥来消除所有阻碍因素以使农民获得主体地位。对于长期积习形成的政治体制和意识形态的束缚、经济全球化和现代化发展对传统“三农”的挤压、工业与农业在产值上的先天差别以及农民自身的素质尤其是人力资本差别 (城镇居民教育水平普遍较高,农民教育水平普遍偏低)、作为文化—生命内涵的乡村重建②在以经济为中心的现代化发展框架下,受金钱拜物教文化的冲击,乡村在很大程度上已成为城市文明的附庸,并越来越成为一个缺少文化内涵的空洞符号,村民缺乏文化凝聚力的原子化生存方式也越来越明显。正如贺雪峰先生所说,农民之苦,苦于丧失生活意义。“农民的苦,更苦于社会、文化地位的边缘化,苦于他们不能合作起来,增进相互之间的社会交往和彼此欣赏,他们不能在变动不居的世界中找到恒定的意义和人生的价值。”(见贺雪峰《乡村的前途系着中国的前途》,载于《南方周末》,2008年1月10日。)等问题,某种程度上都是法治不能承受之重。因而,至少在“三农”问题的解决上,我们应该走出对法治太过寄望的迷思,找准法律功能发挥的着眼点。

在笔者看来,通过践行法治来塑造农民的主体地位仍是一个长期而渐进的过程。在此过程中,法律功能的发挥很大程度上应着眼于制度的变革与创新。具体来说,就是要努力消除那些阻碍农民主体地位获得的制度因素和完善促使农民获得主体地位的相应制度。从某种意义上说,农民主体性建设的过程,就是让农民转变为公民的过程,它的本质便是从身份到契约的运动。因为,“农民”不仅仅是一种职业,也是一种身份。作为一种职业的“农民”是可以通过社会分工改变的,但作为一种身份的“农民”却只能通过制度的变革才能摆脱[13]。由此,制度变革的目的很大程度上就是破除对农民的身份限制,还农民自由,给农民以国民待遇。要实现这个目的,就要着眼于如何返还和保障农民的各项基本权益。应当说,过往农村改革都没有将改革的重点放到如何返还和保障农民本应享有的政治、经济和社会权益上。在这些改革中,我们没有看到怎么思考设计交还和保障农民应有的土地所有权益、乡镇企业和合作社资产的所有权益和分红权益、农村社区的农民民主自治的权益、农民兴办其生产生活所必需的各种社区型合作社的组建权益、维护和保障农民自身权益的农会组建权益以及农民出于其生产生活需要的国内自由迁徙权益等[9]。此外,还有对农民的就业歧视、社会保障权益欠缺等。因此,这些改革不仅使广大农民缺乏兴趣,而且也是造成“三农”困境的重要原因,更使农民的主体地位无从获得。

再进一步说,还农民自由、保障农民权益的核心,其实是如何处理权力与权利在农村的复杂纠葛问题,而处理权力与权利纠葛的关键又在于如何规制权力,即如何通过法治使权力彰显德性并受到制约。这就要求在今后的制度变革中,不仅要破除不必要的权力管制,如户籍管制,更重要的是发挥权力的扶持功能,为农民主体地位的获得营造一个好的环境。当然,这其中非常重要的一个方面就是一定要从农民的立场出发来评判制度变革的价值和绩效。因为,以农民为本不仅是价值追求,也是评判尺度。只有以农民的立场作为评判的基准,农村法制建设才可能实现以农民为本的价值追求。

四、新农村建设中保障农民主体地位的法律机制构建

(一)法律机制构建的路径

新农村建设中,构建农民主体地位法律保障机制的根本路径是依循“以农民为本”的进路,处理好公域的民主与私域的自由之间的关系。也就是说,“以农民为本”可以从自由与民主两个层面来理解。自由针对农民个体的实体权利,民主则针对农民集体参与村务管理与立法和决策的程序权利。如果说,程序正义决定实体正义的话,那么农民的民主权利某种程度上也决定着农民的实体权利。因为,只有把民主作为解决农村公共性问题的手段,通过农村公共性问题的解决来促进农民的自由,才可能使农民获得主体地位。就转型中国的现实而言,要想使农民成为真正的主体,必须重视两项权利,即经济权利与政治权利。简单来说,经济权利就是农民吃饭的权利,而政治权利就是决定农民是否有饭吃的权利。

就经济权利而言,当下农民财产权利的扩大和保护,是农民主体地位获得的一个基础和前提条件。因为,“财产权是保护社会财富、资源和劳动的基础和前提,是人的生命与自由的条件”。“没有财产权就没有人的基本自由,乃至没有人的生命权”[14]。而财产权的欠缺将使农民无以扩大自由,尤其是难以享有提升自己过一种有价值生活的可行能力的实质自由①自由是一种能力 (经济学家阿马蒂亚·森特别强调自由的能力)。而构成一个人的自由能力之基础的,是财产。诚如汪丁丁所说,财产权是使我们每个人有家可归的“家”。(参见周为民《再论财产权利》载于《理论前沿》, 2004年第11期。)。改革开放初期,家庭联产承包责任制在农村取得成功的关键正在于它使农民得到了创造与追求财富的自由。但总的来说,长期以来,在农村集体所有制下,农民的确比较缺乏像样的财产和相应的权利。如农民对农地拥有的只是承包经营权,其流转受到诸多限制,某种意义上已成为农村制度变革的最大困扰。再如,基于宅基地的房产权利也受到了很多限制,由此,“小产权房”问题也成了目前困扰我们的一道难题。而其他农民不直接占有的农村集体财产,比如农村建设用地,农民更难享有多少实质的权利。总的来看,当下“三农”问题的核心仍是财富的分配问题,具体来说,就是如何缩小城乡收入分配差距、增加农民收入、让农民共享发展成果的问题。从这个意义上说,不赋予农民更多的财产权利,就很难走出当下的“三农”困境。由于土地及土地制度安排直接关系着“三农”的命运,因此,赋予农民财产权利的中心问题则是如何“还地权给农民”的问题。

就政治权利而言,赋予农民结社权、参与权、表达权则是让农民获得主体地位的重要保障。中国的“三农”问题从来都不是“三农”自身的问题。农村制度变革关系着整个经济社会的发展。在这种情况下,“三农”问题成了关涉社会整体利益的公共问题。而遵循“公域要民主”,即公共性事务民主化解决的思路,“三农”问题作为公共性事务的解决需要通过各种利益主体的参与、商谈和博弈来进行。然而,恰恰吊诡的是,作为直接利益主体的农民却由于缺乏制度和组织保障等原因,在很大程度上丧失了至关重要的参与权与表达权,于是,农民成了主体性身份的“他者”,只能听任主流叙事话语来安排自己的命运。从这个意义上说,农民能否获得主体地位的关键则在于其能否享有政治权利,通过自己的组织和利益代言人来行使参与权和表达权,扭转远离社会权力中心的被动局面,从而为自己争取更多的实体权利,直至最终成为自己掌握自己命运的主体。

此外,就制度建设而言,为了落实“以农民为本”,要沿着农民的需要——农民的利益——农民的人权 (权利)——程序民主的理路,从宪法到具体的公私法制的进路、从生存权到发展权的演进这个总的思路来构建保障农民主体地位的具体制度。

(二)法律机制构建的方法

如果说,在1978年至今的农村制度变革中,农民的权利在很大程度上是依靠土地承包经营权释放出来的话,那么,今后农村的制度变革则要围绕着农民的市民化来进行。所谓农民的市民化,除了指农民身份向市民身份转化外,还包括在相对意义上,农民与市民之间权利和利益的均衡。因为,在很大程度上,农民的贫困正是由于权利缺乏所导致的贫困。对农民而言,权利的不平等才是最大的不平等。基于此,要保障农民的主体地位,在方法上我们就应该采取一种差别化的视角。具体来说,就是在全球化、转型期和现代化发展之下,从城市与农村、市民与农民、工业与农业的对比中,把农村、农民、农业作为相对意义上的弱者,从国家权力在农村社会“退”与“进”的关系中,即从管制与扶持的关系中,来构建农民主体地位的法律保障机制。当然,其核心则是如何对农民与市民之间的权利和利益进行整合的问题。

过去的很多研究都把农民视为社会的弱者,最典型的如马克思的马铃薯理论和斯科特的弱武器理论。马铃薯理论是说分散的小农缺乏组织,利益的多元化使其很难形成集中统一的声音,表达出一致的意见。人数的众多反而成了表达的劣势。弱武器是指农民反抗的“日常形式”。斯科特认为更为重要的是去理解农民反抗的“日常形式”,即农民与从他们那里索取超量的劳动、食物、税收、租金和利益的那些人之间平常的却是持续不断的争斗。这些日常形式的反抗通常包括:偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、偷盗、装傻卖呆、诽谤、纵火、怠工等等[15]。而本文这里的弱者,主要是就农民的权利而言的,即农民是相对的权利贫困者与权利弱势者。权利的贫困和在权利上的弱势,使农民无法成为主体①在农民为什么贫困的问题上,国外的说法可谓众多。主要包括:贫困结构论、贫困功能论、贫困文化论、相对剥夺论、土地报酬递减论、人力资本论、世界体系论等。进入21世纪以后,国际上关于贫困成因的认识,更多地强调结构的维度。有影响的中国农民贫困原因理论,包括要素贫困论、素质贫困论、系统贫困论、发展不平衡致贫论、社会结构致贫论以及制度——政策致贫论等。(参见王颉等《多维视角下的农民问题》,南京:江苏人民出版社2007年版,第198-202页。)不过,笔者仍倾向于认为,权利贫困是导致中国农民贫困的重要原因。。因此,要想让农民拥有主体地位,就必须着眼于农民权利的享有。为此,必须处理好国家权力在农村社会“进”与“退”的关系,实现从管制型政府向服务型的转变。除此之外,更重要的是赋予农民权利,给农民选择和安排自身命运的机会。

(三)具体应构建的法律机制

由上述分析可知,农民能否拥有主体地位的关键在于其是否享有一定的民主政治权利。以农民民主政治权利的展开为核心,以拓宽农民参与经济、社会和政治活动的制度空间为手段,以增强农民作为主体的发展能力为目的,至少应构建以下几种机制。

1.利益代表、表达机制

利益群体及其利益博弈所要求的多元参与性,是多元的现代社会的一种重要特征。而参与的前提则是有能力表达自己的利益诉求。农民由于自身的表达困境往往在利益博弈中处于劣势,而难以有效维护自己的利益。所以,构建农民的利益代表机制,通过有效的制度安排来容纳和规范农民的利益表达从而维护其利益诉求,对农村制度变革和发展的利益博弈而言就显得尤为重要。可以说,作为弱者的农民表达权的实现是建立农民主体地位法律保障机制的关键。因为,它着眼于从根本上让农民自身通过利益博弈来争取和实现在实体上的自由和权利,从而真正成为自己决定自己命运的主体,而不再总是扮演“沉默的大多数”的角色。

2.利益参与、决策机制

利益表达的延伸就是对利益的参与和决策。尽管“三农”问题不纯粹是自身的问题,但我们千万不能漠视农民是直接的最重要的利益主体这个常识。如果农民连事关自身利益的事务都没有参与决策权,只能听任专家、学者、政府来安排自己的命运,那么这样的新农村建设是注定不会成功的。鉴于“三农”问题的“积重难返”和对我国经济社会发展的影响和制约,对农村的发展和制度变革肯定要通盘考虑,但在这个过程中,必须要保障农民的参与决策权,这样才能从根本上走出靠限制农民自由来换取GDP增长的发展模式。为此,就应该构建农民利益参与、决策的法律保障机制,为农民主体作用的发挥提供充足的制度空间。

3.利益救济机制

从法律上说,无救济则无权利。对权利的救济也是一种利益表达和诉求。就农民的维权而言,大致经历了从“日常抵抗”到“依法抗争”再到“以法抗争”的转变。但是,不管是消极的、具有机会主义特点的“日常抵抗”,或是以上级为诉求对象、以上访为主要手段、利用中央政府的政策来对抗基层政府的“依法抗争”,或是更具有“有组织抗争”(以具有明确政治信仰的农民利益代言人为核心,通过各种方式建立了相对稳定的社会动员网络)和政治性抗争 (宣示和确立自己“合法权益”或“公民权利”)特点的“以法抗争”[16],一定程度上都不是完全法治意义上的利益救济和纠纷解决手段。之所以如此,主要还是因为权力管制下农民权利的“正当”缺乏,使其在很多方面难以诉诸于司法来进行利益救济。正如张千帆教授认为,“从宪法学角度看,‘三农’问题的解决,有赖于完善地方民主与法治,从以行政为主导的中央控制模式转向以司法为主导的权利保障模式。”[17]因此,构建农民利益救济机制的前提和基础就是向农民还权,然后才是纠纷解决机制的多元化和创新问题。否则,在传统的纠纷解决机制 (如通过宗族调解、乡村权威来解决纠纷)正逐步瓦解,而现有的司法解决机制又不顺畅的情况下,纠纷的解决或农民利益的救济只会更多地寄托于碰运气式的畸形的信访、上访,甚或是非理性抗争。

五、结 语

中国农村的未来在中国农民的手里。只有让农民拥有主体地位,自己掌握自己的命运,新农村建设才会有更好的前景。要让农民拥有主体地位,正如《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(2008年10月12日党的十七届三中全会通过)所指出的:“必须切实保障农民权益,始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。坚持以人为本,尊重农民意愿,着力解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题,保障农民政治、经济、文化、社会权益,提高农民综合素质,促进农民全面发展,充分发挥农民主体作用和首创精神,紧紧依靠亿万农民建设社会主义新农村。”中国1978年至今的改革,大致可归结为“经济上还利”、“政治上还权”。而恰恰在这两个方面,我们亏欠农民的太多了。从某种意义上说,我们只有真正把亏欠农民的还完,农民才可能拥有主体地位,才可能作为最终解决农村困境的主体性力量发挥作用。总之,农民是新农村建设的主体,我们只有不断地向这个常识回归,新农村建设才会愈发蓬勃。同样,农村法制建设只有以这个常识为中心,才能真正发挥出实效。

[1]孙绪民,桑爱友.农民在新农村建设中的主体性之考量 [J].调研世界,2007,(7):3-4.

[2]夏甄陶.人是什么 [M].北京:商务印书馆,2000:277.

[3]党国英.我国农村改革30年与发展模式的转变 [C]//邹东涛,主编.中国经济发展和体制改革报告No1:中国改革开放30年 (1978—2008).北京:社会科学文献出版社,2008:315,316.

[4]李成贵.国家与农民:关键在于权利 [N].南方周末,2009-08-27(C19).

[5]徐勇.只有理解农民,才能真正理解中国 [N].社会科学报,2009-05-14.

[6]朱学东.找回农村发展的动力 [J].南风窗,2008,(22):5.

[7]贺雪峰.新乡土中国:转型期乡村社会调查笔记 [M].桂林:广西师范大学出版社,2003:209-214.

[8]马翠军.边缘化的“三农”问题 [J].读书,2004,(5):99.

[9]史啸虎.农村改革的反思 [M].北京:中央编译出版社,2008:8,202-203.

[10]李远行.经济危机下的中国农村 [J].南风窗,2009,(5):19.

[11]老田.“三农”研究中的视野屏蔽与问题意识局限 [J].开放时代,2004,(4):5.

[12]季建业.农民权利论 [M].北京:中国社会科学出版社,2008:86-87.

[13]江国华.从农民到公民——宪法与新农村建设的主体性视角 [J].法学论坛,2007,(2):101.

[14]周为民.再论财产权利 [J].理论前沿,2004,(11):10,11.

[15]斯科特.弱者的武器 [M].郑广怀,等译.南京:译林出版社,2007:478-479.

[16]于建嵘.当代中国农民的“以法抗争”——关于农民维权活动的一个解释框架 [J].文史博览,2008,(12): 63.

[17]张千帆.三农问题的宪法学思考 [J].法学研究,2006,(4):39.