我国农村土地流转若干问题研究＊

张宗亮

(山东警察学院,山东济南 250014)

我国农村土地流转若干问题研究＊

张宗亮

(山东警察学院,山东济南 250014)

农村土地承包经营权流转,是合理配置农地资源,实现土地适度规模经营,发展现代化农业的重要条件。但长期以来,由于农地产权制度固有的缺陷、农业比较收益较低和我国城市化水平严重滞后,以及农村劳动力转移的“内卷化”等因素,严重制约了农村土地流转的进程。同时,在农村土地流转过程中还存在侵害农民土地承包权益、违背农民意愿强制或诱导流转、土地流转规范化程度低,以及流转土地的“非粮化、非农化”现象等不容忽视的问题,影响了土地流转的健康发展。对于这些问题,我们必须采取有效措施加以解决,才能保证土地流转的稳步推进。

农村土地流转;制约因素;农地产权制度;农业比较收益;社会保障

改革开放以来,我国确立了以家庭联产承包责任制为主的农村基本经营制度。随着这一基本经营制度的逐步完善,农村土地流转问题日益突显出来。农村土地流转,是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。

对于农村土地流转问题,从家庭联产承包责任制开始实施起,中央就一直高度重视。自1984年中央1号文件首次提出允许农户经集体同意可以转包承包地给种田能手,到2002年颁布的《农村土地承包法》把土地承包经营权流转政策上升为法律规定。可以看出,中央的政策是明确地、连续的,而且是随着农村经济发展逐步完善的。特别是党的十七届三中全会在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中,又进一步提出在确保土地承包经营权长久不变的基础上,按照依法自愿有偿原则,允许农民以各种形式流转土地。从而使农村土地流转成为新一轮农村改革的核心问题。

尽管中央和地方政府部门始终支持和鼓励土地流转,但在我国并没有出现预期的大规模流转的局面。一方面,农村土地流转率低、进程缓慢。据农业部有关部门的调查统计显示,到2008年底,全国土地承包经营权流转面积仅有1.09亿亩,占农户承包耕地总面积的8.9%。①数据来源于《人民日报》2009年8月4日。另一方面,农村土地流转发展极不平衡。东部沿海经济发达省市流转面积明显高于中西部省市。

一、我国农村土地流转何以如此缓慢

我国农村土地流转何以如此缓慢,究竟是什么因素制约了土地流转?对于这一问题,笔者认为以下几方面因素较为突出:

(一)现行农村土地产权制度固有的缺陷

目前,理论界基本一致的观点是:“农村土地产权制度内在的缺陷是制约土地流转的最大障碍”。笔者赞同这一观点。但也有学者提出了质疑,认为:“假定农地产权已经十分明晰,那么农地的流转就能够达到很高的程度。试问,这一命题能够成立吗?”②肖文韬:《交易封闭性、资产专用性与农村土地流转》,《学术月刊》2004年第4期。诚然,在当今中国现阶段,即使农地产权制度已十分完备也并不必然导致土地流转的加快。但是在我们看来,如果没有完善的农地产权制度作保障,农村土地流转就不可能健康发展,更不会出现大规模流转的局面。因此说,土地流转需要以完善的农地产权制度为基础,这是一个涉及农业、农村的根本问题。这个问题不解决,农民经营农业的制度基础就不牢固。

对我国现行农村土地产权制度作进一步的考察就会发现,其缺陷突出表现在两个方面,严重制约着农村土地流转。一是农地产权主体虚置,所有权界定不明晰。我国《宪法》规定:农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。关于集体所有的主体,根据我国现行法律规定,其表现形式有三种:村农民集体、村民小组农民集体和乡(镇)农民集体。但实际情况是多数农民对土地究竟归谁所有并不清楚,据一项调查显示,认为自己耕种的承包地所有权属于国家的占41.91%,属于乡(镇)集体的占3.56%,属于村集体的占29.57%,属于村小组的占6.23%,属于个人的占17.62%。①胡新桥、余飞:《权利主体迷失,农地所有权急需立法厘清》,《法制日报》2010年 1月 6日第4版。这说明农民对承包地的所有权主体缺乏基本的了解。导致农民对集体土地所有权主体产生认知错误的重要原因,在于“农民集体”在我国现行法律中并没有明确界定,不是一个内涵确定的法律概念,这使得“农民集体”在现实中很难找到对应的载体。正是“农民集体”的这种不明晰性造成的所有权主体缺位,导致农民利益受损和农地纠纷频频产生,给土地流转带来了很大的负面影响。二是农村土地承包经营权权能残缺,缺乏稳定性、安全性和排他性。农村土地是通过缔结土地承包经营合同的形式划归农民使用的,然而,这一土地承包经营权是由国家土地所有权间接派生和农民集体土地所有权直接派生的,并不具有真正意义上的独立性和完整性。②禹桂枝:《土地承包经营权流转与农地产权制度的》,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期。承包经营权下的几种权利,如占有权、使用权、收益权和处分权,都受到不同程度的限制,这使得土地承包经营权权能不全,弱化了它本应具有的产权的稳定性、完全排他性和安全性。在这种土地权利制度下,农民对土地中长期投资的积极性不高,在土地经营上的短期化行为以及对土地的掠夺性经营在所难免,从而使农业生产条件改善乏力、农业经营效益偏低,进而降低了农民对农地的有效需求,一定程度上影响了农村土地流转。

(二)我国农业比较收益低下

在市场经济条件下,资本的本性就是追求利润的最大化。资本的逐利性决定了它总是从比较收益低的领域流向比较收益高的领域。资本在不同领域的流动会引起不同领域资源配置的改变。同样,在农业领域,农业的比较收益也是决定资本的投入,以及是否扩大土地经营规模的根本性因素。

农民作为理性的“经济人”,是否选择流转土地,要综合比较各种收益,从而选择比较收益最高的方面来进行决策。也就是说,当农业的比较收益高于其他部门时,投入到农业的资本就会相对较多;反之,投入到农业的资本就会相对较少。从这个意义上讲,农业比较收益高,土地流转需求就会相对旺盛,农业比较收益低,土地流转需求就会相对缺乏。

我国农业的比较收益偏低。农业本身属于弱质产业,除了要承担自然风险和市场风险之外,农业资源禀赋、劳动者素质和生产方式等往往对农业的经济效益有很大影响。与发达国家农业相比,我国农业人口众多、人均农业资源有限,农业基础资源禀赋要素较差,农村劳动力的综合素质和劳动技能低下,科技在农业领域的运用和贡献率还不高,直接导致我国农业综合生产能力不强,生产效率较低。农产品成本一直居高不下,而农产品价格却一直在低水平徘徊,在成本和价格的双重挤压下,农业比较收益一直较低。我国农业比较收益长期偏低的状况,使社会资本失去了向农业领域投入的愿望,导致农村土地流转市场需求严重不足。实际上,在沿海一些发展外向型农业的地区,社会资本向农业领域的投入是十分活跃的,社会资本通过订单式的农业生产,或公司加农户的经营模式使先进的农业生产技术得到了广泛运用,转包、租赁、股份合作等土地流转形式也得到迅速发展,农业的规模经营较为普遍,究其原因主要在于外向型农业的比较收益大大高于内向型农业的比较收益。因此,农业比较收益低下是影响农村土地大规模流转的重要因素之一。

(三)我国工业化、城市化发展水平严重滞后

相关研究表明,一个地区农村土地流转的规模大小与该地区工业化、城市化的发展水平正相关。城市化是吸纳农村劳动力的载体和桥梁。只有城市化及其相关二三产业的迅速发展,使农民真正离开土地融入城市,才能消除农民流转土地的后顾之忧。

尽管我国已处于工业化发展的中期阶段,城市化进程不断加快,但我国的城市化率仍相对较低,全国还有超过半数的人口居住在农村,从事农业生产的劳动力仍占到社会从业人员总数的50%以上。同时,虽然城市化提供了农民大规模迁徙和流动的条件与空间,但却因为城乡二元户籍制度、社会身份管理制度的存在,而未能出现进城务工农民在城市中大规模结构性沉淀的社会效果。①戚攻:《我国工业化进程中的农村土地流转》,《探索》2008年第3期。在一定的历史时期内,相当一部分进城务工农民还不具备脱离土地能够生存的能力,农业收入仍然是其收入的重要来源,未能完全融入城市。这就决定了我国农村土地在短期内不可能出现大规模流转的局面,尤其是对中西部广大地区而言更是如此。有关调查显示,中西部地区土地流转面积要低于东部沿海经济发达地区,其原因就在于东部沿海发达省市城市化水平明显高于中西部地区,有着发达的二三产业,吸纳了大量的农村劳动力,并较好地解决了农民市民化的问题。而中西部地区不仅城市化水平滞后,而且二三产业发展缓慢,吸纳农村劳动力的能力不足,大量的农村剩余劳动力以到东部发达地区打工为主。因而,这类地区的土地流转一般发生在外出务工者和留守村庄的农户之间,要么是基于亲戚、朋友关系而由转入者无偿代种,要么是以较低的价格转包,大都以短期流转为主。由于土地流转大都限于一个村庄范围内,在国家土地政策不发生明显变化的条件下,熟人社会的一整套行为规则保证了土地协议的有效执行。流出土地的一方在回村后还可以根据当时的协议要回自己的土地。这样,在经济形势较好时,外出的农民能够在城市中打工,一旦因经济衰退而失业时,所承包的土地又成为他们生存的“避风港”。②郭亮:《土地流转的三个考察维度》,《调研世界》2009年第4期。因此,在我国城市化水平还明显滞后,还没有为农民创造更稳定、有更高收入的就业机会,以及农村社会保障体系还不健全的情况下,农村土地的大规模流转是很难实现的。

二、我国农村土地流转存在哪些问题

目前来看,我国农村土地流转不仅在制度和体制层面存在障碍性因素,而且在实践层面也存在不少问题。这些问题如果解决不好,同样会严重影响土地流转的健康发展。我们通过对大量实证研究的分析发现,土地流转过程中主要存在以下四个方面的突出问题:

(一)地方政府部门职能错位,侵害农民土地承包经营权益的现象时有发生

土地承包经营权是国家赋予农民的一项最基本的权利,任何组织和个人都不得干扰和侵害。但实际操作中,一些地方政府及有关部门和乡镇村级组织不按国家有关规定操作,存在着侵害农民土地承包经营权益的现象。有的基层政府没有全面落实土地延包、确权的规定,与农民签订的承包合同不规范,经营权证发放不到户,农民的土地承包经营权没有得到落实。有的基层政府以“搞规模化经营,发展现代农业”为由,靠行政手段违法强行收回农民全部或部分承包地,片面求规模,大搞土地兼并。有的基层政府采取“反租倒包”的形式,变相集中农民的承包地对外发包。这种“反租倒包”实质上是以乡镇组织或村级组织取代农户成为土地流转的主体,代替农民流转承包地,往往是先将农户的承包地包给开发商,再回过头来找农户办理租地手续。如据《半月谈》记者在河南省某地的调查,一些地方把村里的承包地围圈起来,逼迫群众把地反租给乡政府,由乡政府再转包给开发商。更有甚者,一些地方在土地流转中踢开农民,把“净地”整体流转给企业经营,这种做法虽然迅速形成了规模化种植,企业效益猛增,但出租土地的农民却因此收入下降。③《土地流转:9亿农民的命根子能否“活”起来》,转引自新华网,2007年 7月 29日。

还有的乡镇政府和村级组织把土地流转作为增加财政收入的重要来源,采取各种手段与民争利,随意截留、挪用、扣缴土地流转收益。如,在有些以股份制形式流转土地的过程中,农户按田亩入股可以获得租金和分红收益,但在租金和红利的分配中,由于缺乏明确的法律或条例监管,监督不力,部分租金和分红收益被村干部截留。在有些以村集体名义集中农民承包地流转的过程中,村集体只付给农户基本地租,而大部分级差地租和增值收益被村干部截留和挪用;还有的村集体以各种名目再扣缴农民的部分租金,农民实际拿到的收入所剩无几。这些损害农民土地承包利益的行为,在一定程度上挫伤了农民流转土地的积极性。

(二)地方政府有关部门及村级组织违背农民意愿,强迫、诱导农民流转土地

市场经济条件下,土地经营权的流转,是一个合意的契约过程。任何组织和部门,都不能代替农民,并违背农民的意愿进行强制性的土地流转。当前特别应该引起警惕的是,不少地方政府在现有的政绩目标压力和自身利益的驱使下,往往过多使用行政手段强制或诱导农民进行土地流转。如某市为了加快土地流转步伐,于2005年专门出台了“土地承包经营权流转考核奖励办法”,把土地流转工作列入年终对乡镇街道目标责任制考核,并每年安排专项资金用于土地流转工作奖励。2008年该市政府又出台了《关于加快推进农村土地承包经营权流转的若干意见》,规定从2008年起,市财政连续三年每年拨出1000万元资金专项用于土地流转补助和奖励。对当年新增连片规模流转土地在50亩以上,流转期限在5年以上,按实际流转面积一次性给予流出户每亩200元的资金补助,一次性给予所属镇村每亩60元的奖励。①吴百花:《土地流转过程中的多元主体博弈分析》,《中共浙江省委党校学报》2009年第2 期。

从有关调查来看,对这种变相定指标、限面积流转土地的做法,基层乡镇的态度同样是积极的。有的乡镇专门下发文件,对土地流转新增面积和期限达到上级要求的,给予村干部一定的奖励。乡镇街道之所以积极执行上级的相关政策规定,并主动出台加码式的鼓励政策,主要是完成政绩考核的需要和受经济利益的驱动。由于层层加码式的奖励是依附于农户流转面积的多少和期限的长短,容易导致基层工作人员在利益的刺激下,采取多种措施,动员农户签订长期合同,加大流转力度。特别是通过镇村委托流转的连片土地,遇有少数农户不同意流转而导致整个村的土地无法流转时,基层工作人员的损失会较大,不仅上级财政的补助无法享受,而且乡镇的奖励也无法获得,极易导致基层工作人员采取一些强硬措施迫使这些农户进行土地流转。如取消农户的低保待遇、各种荣誉评比,对农户自主流转土地设置障碍等。这些变相的强制或诱导流转的做法,不仅违背了农民的愿意,而且损害了土地承包经营户的利益,对土地流转产生了不利影响。

(三)土地流转规范化程度不高,流转纠纷有逐渐增多的趋势

近年来,涉及农村土地纠纷的案件呈不断上升的趋势,特别是因土地流转问题引发的纠纷所占比例越来越高。目前来看,导致土地流转纠纷不断增多的原因主要在于土地流转规范化程度低。一是没有签订合同。大多数农户之间的土地流转往往不遵循一定的程序以及履行必要的手续,也没有通过签订流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务,通常采取“口头协议”的方式进行私下流转。据中国人民大学和美国农村发展研究所(RD I)2005年组织的17省农村土地调查数据显示,有86%的农户在转出土地时没有签订书面合同,尤其是在不收取报酬、转出期限不定期或转出期限很短的情况下更是如此。②叶剑平、蒋妍、丰雷:《中国农村土地流转市场的调查研究》,《中国农村观察》2006年第4 期。这种“口头协议”形式的流转往往因利益问题引发纠纷。二是所签合同不规范。尽管有一部分农户在土地流转中签订了合同,但由于国家并没有规定统一的土地流转合同格式,多数合同是农户双方自己起草的,致使所签合同有许多不规范之处。有的内容不完整,合同条款、标的不明确,对于流转期限、双方的权利与义务、违约补偿等缺乏明确规定;有的所订条款甚至与现有的法律法规相抵触,影响了合同的法律效力。此外,大多数合同未经县乡合同管理机构审查、鉴证或公证机关公证,存在诸多法律漏洞,埋藏着较大的纠纷隐患。三是土地流转程序不合法。我国现行《土地管理法》和《农村土地承包法》规定:“土地承包方案以及土地发包给本集体以外的单位或者个人承包,应当经本集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。”但有的集体经济组织违反法律的强制性规定,未经村民大会三分之二多数同意任意发包;甚至有的乡镇违反集体土地所有权人意志,越权发包土地,引起村民土地承包经营权纷争。③如 2 004年2月 2 5日,北京南安河村村委会未经村民大会同意,将 2 000亩耕地租赁给北京汇通诺尔狂飙运动休闲有限公司,土地使用年限为 6 0年,年租金为 7 0万元。村民对村委会的作法极为不满,多次上访,要求村委会解除与租赁方的租赁合同,并拆除租赁方在所租土地上的违章建筑。转引自杨正莲:《北京南安河村 2 000亩土地流转纠纷》,《中国新闻周刊》,2008年第4 8期。有的发包方不按法律规定,随意变更合同主体,如针对村民出生、死亡、迁出、迁入等情况,未经村民大会多数同意而随意调整土地;有的因原承包费用较低而主张调整承包金未果,发包人随意解除原承包合同发包给他人经营等,上述随意流转土地的行为,引发了诸多原承包户主张土地经营权侵权之诉和合同违约之诉。④谭峥嵘:《土地承包经营权流转纠纷及解决机制研究》,《湖南行政学院学报》2009年第4 期。从有关实证数据来看,土地流转纠纷在农村耕地纠纷中占很大比例。如2003年3月1日至2005年3月1日,河南省唐河县法院共受理各类农村土地纠纷案件128起,其中,涉及农村土地承包经营权流转的案件94起,占全部农村土地纠纷案件的74%,且问题多出在土地流转环节。⑤刘强、贾黎威:《土地承包经营权流转纠纷调查报告》,《人大建设》2005年第7 期。目前,因土地流转不规范引发的大量纠纷已成为影响农村社会稳定的重要因素。

(四)随意改变流转土地用途,“非粮化”和“非农化”问题突出

随着我国农村土地流转步伐的不断加快,随意改变流转土地用途的现象也日益突出。虽然中央一直强调土地承包经营权流转不得改变土地用途,但调查发现,在实际的土地流转中,大量耕地的农业用途性质发生了改变,出现了较为严重的“非粮化”和“非农化”倾向,一些本来种粮食的土地被流转为搞养殖业、花卉业、生态农业、观光休闲农业,甚至直接变为建设用地。据《经济参考报》记者的调查,目前农户对农户流转的土地基本还是用来种粮食,但农户对协会、农户对企业、农户对种养殖大户的流转,多数出现了土地“非粮化”趋势。例如以无锡为例,农户之间流转的土地有10.3万亩,基本以种粮为主,占总流转土地的17.6%;农户流转给镇村、企业和种养大户的土地有48.6万亩,基本从事设施农业,改变了土地原有用途,占总流转土地的82.4%①郭奔胜、陈先发:《新一轮土地流转出现“非粮化”冲动》,《经济参考报》2008年 10月 20日第4版。。同时,占用农村耕地从事工业和城镇化建设等“非农化”现象也比较突出。据国务院发展研究中心的调查,1997—2004年,全国新增建设用地570万亩,占用农村耕地304万亩②蒋省三、刘守英:《土地制度改革与国民经济成长》,《管理世界》2007年第9期。。从全国范围看,以租代征、圈占耕地、未批先用、无证用地等违规违法流转土地的现象较为严重,2008年国土资源部在全国土地执法百日行动中,清查违规违法用地336.4万亩③《全国土地执法百日行动中清查违规违法用地 336.4万亩》,转引自新华网 2008年 4月 14日。。

土地流转过程中的这种“非粮化”和“非农化”现象,主要源于利益的驱动。一方面,尽管国家采取了各种粮食价格的保护政策,但我国粮食生产的比较利益仍然偏低,而非粮食等经济作物生产的收益较高。在比较利益的驱动下,土地的受让户会减少对耕地的粮食生产投入,而转向效益较高的经济作物。另一方面,非农用地的增值效应也大大高于农业用地。据测算,我国2005年每公顷耕地形成的农业产值为8412元,农民耕作土地的年均纯收入仅有2000多元,而同期每公顷工业用地形成的工业产值可达到2246万元。④钱昱如、邱道持、王玲燕:《农地流转中的耕地用途变化及原因分析》,《农村经济》2009年第3期。这样以来,许多地方政府在政绩和利益的双重刺激下,往往不顾中央的三令五申,采取多种办法规避中央的行政控制和计划限制,违规将农用地转为建设用地。调查发现,近年来在一些市县土地出让净收入已占政府预算外收入的60%以上,成为名副其实的土地财政,这一现象不能不引起高度重视。国内有关政策研究专家警告,耕地的“非粮化”“非农化”问题已威胁中国的粮食安全。⑤王庆功、张宗亮:《农村土地征收中的利益博弈及其解决途径》,《东岳论丛》2009年第1期。

三、我国农村土地流转如何有序推进

农村土地流转事关农村的稳定与发展,如何保证其健康有序地稳步推进,是当前面临的最为紧迫的任务。从目前农村土地流转过程中暴露出来的问题看,既有宏观层面的也有微观层面的,这就需要我们既要消除制约农村土地流转的障碍性因素,也要解决好影响农村土地流转的突出问题。

(一)完善农村土地产权制度,确立农民土地承包经营权流转的主体地位

当前,要稳步推进农村土地流转,必须在坚持农村土地属于集体所有的基础上,完善农村土地产权制度,赋予农民承包经营的土地在市场上流转的权力。具体来讲,一是进一步明晰集体土地所有权主体。在坚持农村土地集体所有的前提下,要通过修正现行法律,科学界定“农民集体”的法律内涵,并在具体的制度设计上明确农民集体的民事主体地位,使农民集体成为真正的所有权人。同时,在立法上应理顺农民与农民集体之间的权利义务关系,使农民可以通过行使成员权积极参与农民集体土地事务,实现集体土地所有权主体的民主决策和顺利运行。⑥胡新桥、余飞:《权利主体迷失,农地所有权急需立法厘清》,《法制日报》2010年 1月 6日第4版。二是明确集体土地所有权权利的具体内容。要赋予集体土地所有权主体排他的占有权、收益权以及处分权,使集体土地所有权主体能够根据国家政策在承包期满后对土地进行调整,能从收益权中获得集体积累,增加农村集体为农民提供生活保障的能力。在土地流转过程中,所有权主体对农民流转土地的行为不得干预,但要做好引导、帮助以及地籍管理方面的工作。三是强化土地承包经营权权能。即要赋予承包者完整的土地承包权,使农民拥有对承包地的占有、使用、收益和有条件的处分权。要以《物权法》为依据在法律上确认土地承包经营权的物权性质,并使土地承包权商品化。要强化土地承包经营权的独立性,进一步明晰土地承包经营权的内容,将占有、使用、收益和转包、出租、互换、转让等明确规定在农民承包土地的权利当中,使其成为真正相对独立稳定的权利。赋予农民清晰稳定的承包经营权,能够稳定农民对土地经营的预期,增加对土地的中长期投入,提高农业的比较效益,从而拓展土地流转的空间。四是要制定统一规范的农村土地流转的格式合同。土地流转合同是一项技术性较强的合同,适用者多是农户,而农户本身就总体而言法律知识还比较欠缺,因此,建议修改《合同法》,在《合同法》分则中增加“土地承包经营权流转合同”专章。⑦禹桂枝:《土地承包经营权流转与农地产权制度的完善》,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期。要在基本条款、程序方面定型化,明确合同双方当事人的权利、义务,并规定违约连带责任。从而避免乡村组织以行政手段干预农户对土地的自主经营权和流转权,使农民的土地承包经营权益在根本上得到保障。

(二)建立健全中介服务组织,完善土地流转的市场化服务

土地流转本质上是一种市场行为,是生产要素的重新配置。建立一个统一规范有序的土地流转市场,是农村土地流转健康发展的重要保障。因此,建立市场化的土地流转机制,规范土地流转市场,是当前应着力解决的问题。一是建立健全土地流转市场服务中介组织。建立市场化运作的土地流转中介服务组织,是我国农村土地有序流转的重要组织保障。目前,在我国经济比较发达的江浙沪已经出现了这种类型的组织。土地流转中介服务组织是在政府指导下,以市场为导向、自负盈亏的经济中介组织,它为土地供需双方提供土地流转交易平台,从而有效地解决土地供需双方因不能及时沟通而使土地流转受阻的问题。二是建立和完善农村土地流转信息网络系统。全面统计一定区域内的农村农户土地承包的状况、农村劳动力人数等资料,及时掌握村组农户土地流转的意愿、合意的价格,以及供需双方各种必要的信息,使双方能及时、准确获得土地流转信息,提高交易成功率,降低交易成本。三是积极探索市场化的土地流转价格制度。根据市场供求、宏观经济运行状况和土地经营者的投资变化情况,逐步形成土地流转的市场竞价机制,更准确地反映土地的动态价格变化,推动土地资源的合理配置。四是加强政府部门对土地流转市场的指导和管理。地方各级政府管理部门,要成立土地流转管理办公室,负责土地流转的政策研究、方案制订和业务指导等工作,加强对土地流转市场服务中介组织的管理和监督,保证土地流转市场的规范化。

(三)准确定位政府在土地流转中的角色,明确各部门的管理和服务职能

土地流转是一个渐进的长期的过程。各级政府部门在土地流转问题上不能拔苗助长,不能通过行政命令的方式推进流转土地,更不能与民争利。在推动土地流转中,各级政府和村级集体经济组织的重要职责是:一是必须维护农民的承包权益,保护农民对承包土地的占有、使用、收益等承包经营权。土地是否流转和以什么方式流转,完全由农民自己作主。要规范乡村组织在土地流转中的行为,把工作重点放在加强相关法律和政策的宣传方面,强化引导、服务、管理和监督,为农地的有序流转创造良好的条件。二是加强对流转土地用途的监管。各级政府要采取切实措施,确保流转的农用地不改变农业用途,属于基本农田的,流转后不得改作其他用途,促使流转土地向种粮方向发展,保证国家的粮食安全。三是必须坚决纠正和查处流转中的违法违规行为。土地管理部门要加强与纪检监察、司法、信访等部门的沟通协作,完善农村土地专项治理工作机制,重点纠正和查处侵害农民权益和随意改变流转土地用途的行为。

(四)完善农村土地流转的配套措施,为农地流转创造良好外部环境

农村土地的有序顺畅流转,受到一系列因素的制约。但最根本的是切实解决农民的非农就业之后的后顾之忧。因此,必须积极完善农村土地流转的各项配套措施,创造良好的土地流转外部环境。一是推进农业的产业化和农村城市化进程,进一步加快农村剩余劳动力转移的步伐。通过统筹城乡非农产业发展,在农村城镇的产业领域发展工业以及服务业,为农民获取非农就业机会提供产业基础;以优势产业促进农村城镇建设,提高农村城市化水平,为农村劳动力转移拓展空间。对进城务工农民要在制度上解决他们的住房、就业、子女入学等问题;对进城农民在农村的承包土地、房屋、宅基地,要通过创新体制机制,完善资产处置办法,使其顺利地离开农村和土地。二是加快建立多形式、多层次的社会保障体系,逐步弱化农村土地的保障功能。要加大对农村社会保障的财政投入力度,探索建立农村人口养老保险制度,进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围,将最低生活保障体系向农村延伸,让农民放心地流转土地。要对进入城市就业、自愿放弃土地承包经营权的农民给予补偿鼓励,并尽快纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接,避免再次返乡与村民争地。同时,大力加强劳务培训和劳务开发,逐步实现农民收入渠道多元化、稳定化,弱化农民承包地的社会保障作用。

(责任编辑:亦木)

F320

A

1003—4145[2010]04—0116—06

2010-01-25

张宗亮 (1963-),男,山东警察学院教授,主要从事法学研究。