药监执法中“执行难”的成因及对策——北京市药品监督管理局朝阳分局“五五”普法工作纪实

文◎王晨

随着医药市场的发展，人民群众对高新医疗技术以及先进药械的渴求程度不断提高，市场秩序愈发混乱，基层药监执法部门在处理、纠正违法行为时，遇到了新的阻碍——“执行难”。对此，笔者结合工作实践简要分析造成“执行难”的主要原因并提出解决对策。

“执行难”的成因

相对人无力偿付或故意不履行。在执法实践中常见的情况有三：一是相对人无偿付能力，除维持企业正常运营的开支及投入的成本，完全没有可供执行的财产；二是相对人故意不履行，采取注销营业执照、变更主体或是拒绝接收处罚决定书等手段来逃避处罚；三是以严重的暴力抗拒执行，这种情况不仅危害执法人员人身安全，而且损害了法律的公信力，恶化了执法环境。

立法上的疏漏与滞后造成监管与处罚衔接不畅。在执法实践中常见法律（法规、规章）条款与实际情况脱节的现象。一些法律条款本意是好的，但是由于对客观条件考虑不充分，导致执行困难。如对性质恶劣、危害严重的生产、销售假药罪的定性问题，刑法中这样规定：生产、销售假药，足以严重危害人体健康的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金。相关司法解释也对“足以严重危害人体健康”的四种情况进行了解释，即“含有超标准的有毒有害物质的”、“不含所标明的有效成份，可能贻误诊治的”、“所标明的适应症或者功能主治超出规定范围，可能造成贻误诊治的”、“缺乏所标明的急救必需的有效成份的”。但工作实践中，对药品检验机构能否出具“可能贻误诊治”或者“可能造成贻误诊治”的结论存在较大争论，因此检验机构为避免纠纷和法律责任，一般不愿出具此类报告。这导致司法解释中的“第二、三种情况”难以适用，无法对违法者定罪量刑。

执法环境不畅加大行政执法难度。

《行政处罚法》对行政执法程序、执法人员行为有着明确而严格的规定，一旦违反即宣告行政行为（处罚）违法或无效。但在规范执法行为的同时并未对相对人制定有效的限制条款。《行政处罚法》第三十七条规定，“当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠”、“行政机关在收集证据时，可以先行登记保存，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。但对于相对人拒不配合检查，或是销毁、转移证据的，法律却没有明确的惩治措施，造成对相对人一方缺乏约束。另一方面，《行政处罚法》等法律未赋予执法人员实施行政强制措施的权力，导致实践中遇到当事人妨碍执行公务，拒不履行处罚决定或者暴力对抗等行为时束手无策。

解决“执行难”的对策

加快立法步伐，改善立法与实践脱节问题。立法是执法的基础，健全行政法律制度是建设法治国家的前提。加快立法步伐，不断完善法律法规，保持法律的适应性、时效性，确保执法活动有法可依，处罚条款及幅度不背离实际，自由裁量尺度更为灵活，这需要立法机构统筹兼顾、突出重点、汇总研究。国家层级的立法机构应关注上位法及行政法规的制定和修改；地方一级则应考虑区域差异，从有利于地方经济发展和切实有效监管的角度制定地方性法规，并认真及时听取基层意见。

解决行政执法中人、力、物的不足。

提高行政执法效率，切实加大执法力度，这需要政府各职能部门协调配合，并畅通有关信息。在执法力量不足的客观条件下，地方人大、政府应从立法和行政资源配置等方面给予保障和支持，相关职能部门在政府的协调下形成办案合力，建立长期稳定的联合执法协作机制，形成依法治药的良好氛围。

提高执法队伍素质，改善执法质量和执法形象。执法队伍的素质直接影响党和政府在人民群众中的形象，影响执法的效率和质量。行政机关应不断提高执法人员的素质，通过效能建设和廉政建设来规范、促进执法行为，及时更新知识体系，学以致用，改变重实务轻理论的思想。

增强社会法治观念，推动依法治国进程。由于历史文化等因素，我国公民的法律意识薄弱，成为“执行难”问题的社会思想根源。行政法的制定有很大缺口，执行效果也不理想。面对现状，单纯的法治宣传并不能解决问题，必须从制度上做好相应的配合，在法治宣传的同时，培养、提高公民的权利意识和法律素养，增强民众的法律意识和对司法权威性的认同；在行政执法过程中，营造平等、自由、开放的市场竞争秩序，建立公正的竞争规则，使从业人员自觉履行各项法律义务。

总之，“执行难”的产生不仅有法律方面的原因，还有更深层次的社会原因。要解决行政执法过程中的“执行难”的问题，应充分分析各行政领域的“执行难”成因，从法律制度上进行完善，并提高公众的法律意识，在全社会树立对“执行”的正确认识，维护法律的尊严。