论权力自觉与行政体制改革的内在逻辑

曾昭皓

(1.陕西师范大学政治经济学院，陕西 西安 710062；2.华南师范大学南海校区，广东 南海 528225）

论权力自觉与行政体制改革的内在逻辑

曾昭皓1，2

(1.陕西师范大学政治经济学院，陕西 西安 710062；2.华南师范大学南海校区，广东 南海 528225）

行政体制改革是政治体制改革的重要内容。对工具理性以制度设计为重点的行政体制改革的反思认为，行政体制改革不但是政府自身制度的变革，更表现在改革运行过程之中的人的改造。行政体制改革中人的改造的缺席致使其走入困境，权力的异化实质是人的异化，行政主体的权力自觉才是行政体制改革走出困境的根本出路。权力自觉核心思想是权力的价值理性回归和生存危机意识。化解权力自觉与行政体制改革的内在张力，行政体制改革才能成功。

权力自觉；行政体制改革；权力异化；价值理性；工具理性

近年来，学者们从不同的角度探讨了行政体制改革问题。但行政体制改革是一个复杂的动态过程，“事实上，公共行政领域的改革一直就不曾中断过。”[1]如何把握行政体制改革，如何认识行政体制改革的中心问题，将对我国今后的行政体制改革方向产生明显的影响。本文认为，以制度设计为中心的行政体制改革已经陷入了困境，必须在回归“人”的根本性、决定性作用的基础上寻求行政主体的“权力自觉”才是根本出路，也是贯穿行政体制改革全过程的中心问题。以此为导向和主线，行政体制改革必将走出困境，取得更大的成绩。

一、行政体制改革的困境与反思

（一）以制度设计为重点的改革反思

行政体制改革是政治体制改革的重要内容。1982年以来，中国政府分别进行了6次较大规模的机构改革[2]，从改革的重点和主要任务看，可以分为3个阶段：20世纪80年代的改革重点是机构改革，主要是为了解决政府机构过度臃肿造成的效率低下、官僚主义、经济动力不足问题；而20世纪90年代的改革重心则是转变政府职能，主要是为了解决国有经济的大难题，继续进行机构精简；进入21世纪后，改革的主要任务是进行政府内部建设，依照服务型政府、法治政府、高效能型政府的要求去建设。

从这30年的行政体制改革的历程看，从党政分开、政企分开、机构精简、职能转变到高效行政、责任行政、服务型政府的构建，我们看到，改革的方向都是为了适应改革开放的需要，特别是适应市场经济体制的新行政体制的需要。而改革的重点是在制度的设计和改革上，这是典型的工具理性。当然，工具理性是必要的，但是仅有工具理性不够的。

从30年来的行政体制改革历程看，虽然取得了一定的成效，但是从建国至今，我国已经进行多次行机构改革，但都没有摆脱“精简-膨胀-再精简-再膨胀”这一恶性循环现象。有学者认为，从法律上说，其根本原因在于行政机关组织法的不完善，特别是缺少必要的法律制裁要素的规定[3]。本文认为，行政体制改革的目标固然是优化运行机制，降低行政成本。但是如果只是试图通过运行一系列新的协调机制、决策机制、执行机制、服务机制和监督机制来使政府自身结构更合理，运行效能更强大并没有解决行政体制改革的核心问题。行政体制改革不但是政府自身内在因素的变革，更表现在改革运行过程之中的人的因素。只见制度不见人，只改革制度不改造人，注定行政体制改革的困难重重、阻力重重。“人”的改造的缺席是行政体制改革走入困境的根本原因。

（二）以人的改造为中心的改革回归

任何行政改革都是在一定的人和利益调整中进行的，人的因素影响着行政改革的成败。无论行政体制如何改革，最终还是要落实到执行的人身上，一切脱离“人”的改革措施注定不会成功。因此，对行政体制改革所提出的各种具体方法必须放到“人”上去考虑，才能更好的发挥它的革新作用。值得注意的是，同样一种方法有不同的人执行可能有完全不同的结果。比如人的行政价值观念对行政管理的影响。现阶段，对体制改革起阻碍作用的传统价值观念主要有以下几个方面：第一，行政官员的特权思想。由于封建思想的影响，再加上原有行政体制的某些弊端，某些行政官员或多或少地存在着特权思想和特权现象。现在，要消除这种特权现象，势必会引起被改革对象——行政官员自发地或有组织地采取某些措施，维护自身的特权利益，这自然会阻碍行政体制改革的顺利进行。第二，集权思想。这种思想观念不仅存在于有些行政官员身上，而且还存在于一些普通群众的思想观念中。第三，官僚主义。官僚主义在中国根深蒂固，影响人们对行政改革的目标取向和行为取向，制约行政官员对改革的有效介入，还有可能使人们陷入某种“政治生态危机”之中，是行政改革的一大阻力因素[4]。因此，在强调“人”是根本性和决定性因素的价值理性基础上寻求行政主体的 “权力自觉”才是行政改革的根本出路，以此为导向，行政改革必将取得更大的成绩。

二、权力自觉是行政体制改革的根本出路

（一）权力的异化实质是人的异化

西方学者普遍认可不受制约的权力必然滥用权力，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[5]行政权力本来是一种公共权力，它所涉及的对象是公共事务，它所追求的是一种公共利益，其运作过程也称作公共管理过程。然而，按照公共选择理论，政府官员也是“经济人”，在行政权力运行过程中，公共权力经常被用来满足私利，以权谋私、滥用权力、权力寻租等等。有学者将这种情况称之为行政伦理失范[6]。行政伦理失范的原因从本质上讲，行政伦理失范是行政权力的一种异化现象。而缺乏强有利的监督和制约机制是权力异化的客观条件。但究其实质，以权谋私、滥用权力、权力寻租背后都是人在运作。从这个意义上讲，权力异化的实质就是人的异化，具体而言就是有权的人的异化。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到界限的地方才休止。”正如美国宪法之父麦迪逊所言：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”[7]既然人不是天使，从事政府管理的行政人员也不是天使，拥有权力的行政人员如果没有有效的制约，必然成为魔鬼——人的异化。

行政体制改革是一项系统的工程，千丝万缕，但始终有一个核心，那就是权力的运行和规制问题。简单来说，就是权力效率和权力监督。无论是权力效率的提高，还是权力监督的实效，都离不开人的因素。因为掌握权力的是人，执行权力的也是人，监督权力的还是人。行政权力的效率提高，关键是执政能力的提升，而执政能力的提升关键是执政的“人”的执政能力的提升。同样道理，行政权力的监督，目的就是为了防止权力异化，也涉及到的是执政文明和权力监督问题，而执政文明的关键还是人的文明问题，权力的监督也一样，无论是自上而下的权力监督权力，还是自下而上的权利监督权力，最后落实到的还是执行监督的“人”身上。从这个意义上讲，行政体制改革的实质是权力运行与规制中的人的问题。改革的重点，既要放在制度的设计上，更为重要的是要放在“人”的改造上。而对于人的改造，制度设计方面的外在压力固然重要，但是政治文明的内在需要更具实效。如果权力的效率和监督，只靠制度的完美设计来进行，那是可行的，但是运作的社会成本很高，西方的所谓“三权分立”权力制衡设计就是例子。卡尔·波普尔曾经说过：“虽然我们可以设计各种制度，以使这些权力被滥用的危险减少到最低限度，但我们决不可能根绝这种危险。”[8]所以，防止权力异化抑或人的异化需要他律，更需要自律。他律是权力制约，自律就是权力自觉。

（二）权力自觉是公共权力主体的自觉自律

权力自觉的核心思想是权力的价值理性回归和生存危机意识，通过党性修养的方式，提高权力主体的思想政治素质，以信仰的力量使公共权力主体自觉自律。

1.权力自觉是价值理性回归

工具理性，它代表着选择正确的手段以实现你意欲达到的目的，它与目的选择无关，不管这种目的是什么[9]。工具理性的核心是对效率的追求，是一种理性的社会模式[10]。现代社会的工具理性占主导，导致了许多现代性危机。权力的工具理性，使得权力沦为某些政治集团和个人谋求私利的工具。在工具理性支配下的公共权力，必然会成为行政主体谋求个人私利的工具，他们“只想从一个小齿轮变成一个更大的齿轮，产生追逐权力和向上爬的发迹思想”[11]，而丧失共公权力的公共性，走向权力的腐败。从某种意义上讲，权力的工具理性是权力腐败的根源。然而，权力不仅有工具理性，更有价值理性，只不过是在现代社会价值理性被遮蔽了而已。所以，权力自觉就是要把这种价值理性重新释放出来。价值理性则表现为价值主体合规律性与和目的性相统一的行为取向[12]或指的是用来寻找价值的根据或给价值提供基础的理性[13]。权力的价值本质就是公共权力来自于人民、服务于人民，公平公正、民主法治、人权自由是权力的价值追求，行政主体应该在崇高的理想、信念、情操等价值理性的指引下，在实现公共权力价值诉求的过程中实现自我价值。而权力自觉正好是在“工具理性”和“价值理性”这两种本质上不同的“理性”准则之间保持合理的张力。

2.权力自觉是生存危机意识

权力的生存危机意识源自权力的来源。我国宪法规定，我国一切权力属于人民。人民当家做主是社会主义的核心，人民代表大会制度是实现人民民主的基本制度。人民在民主普选的基础上选派人民代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。其他国家机关，包括政府机关，都是由人民代表大会产生，受人民代表大会监督，对人民代表大会负责。政府，是人民的政府，实质就是要对人民负责，受人民监督。可见，政府是执行人民意志的机关，政府与人民的关系是代理人与委托人的关系，因此，政府必须对人民负责，否则政府的合法性就会受到质疑。如果政府不为民，或者官员不为民，人民有权力将这个政府抛弃，将这个官员拉下马。权力腐败，大的可以导致政府权力的合法性丧失，小的可以导致官员的权力被剥夺，甚至进监狱。从这个意义上，正确处理权力与责任的关系，是行政体制改革需要解决的问题之一。这就要求政府工作人员要重新审视权与责的关系，消除只热衷于权力而漠视责任的障碍，真正能够树立一种高度责任意识和危机意识，从强调政治责任转向强调法律责任、行政责任、社会责任与道义责任，并对在行政活动中由于个人行为失当，或者违法、渎职、失职等造成的后果自觉承担责任，直至引咎辞职。权力自觉首先要清楚和认同权力来源于人民，从而增强权力的责任意识和危机意识。

3.权力自觉是一种党性修养

党性修养问题是马克思主义政党建设的一个重要问题。中国共产党历来是非常重视加强党性修养。这是我们的革命胜利走向胜利的保证。现在中国共产党作为一个长期执政的党，从“革命党”向“执政党”转型，更应该加强党性修养。十六大在总结五年来工作成就后指出，腐败现象仍然突出。中纪委副书记刘丽英说：“我们查处的腐败案件只是实际存在腐败问题中的很少一部分。很多问题还没有被揭露出来，有的即使揭露出来了也没有得到应有的查处，人民群众还不满意。”社会转型期是腐败的高发期。能否坚持党性，关系到党的内在素质和外在形象，关系到党的事业的兴衰存亡。权力自觉就是要加强理论学习，增强党性观念，坚持不懈地加强自身的党性修养，不断克服人性弱点，不断克服不正确的思想、不健康的情趣、不道德的行为，“讲学习、讲政治、讲正气”，“讲党性、重品行、作表率”，提高思想政治素质，端正思想作风，始终保持共产党人的政治本色，认真实践全心全意为人民服务的宗旨，保持清正廉洁，做到“权为民所谋、利为民所谋”，密切联系群众。权力自觉还要充分认识到发展党内民主的重要性，扩大党内民主，避免“一言堂”。

4.权力自觉是对权力的敬畏

敬畏权力，才会慎重对待权力，善用权力，自觉接受监督和看淡权力，回归权力源于民、只为民的本质。所谓敬畏，从字面上来讲，就是敬重和畏惧的意思，这是我们对权力应有的态度。之所以需要“敬”权力，是因为权力是神圣的。因为党员干部的权力不是与生俱来的，而是人民赋予的，一份权力就是一份信任。所以，应该对权力要有足够的尊重。之所以应该“畏”权力，是因为权力是沉重的。因为权力是一把“双刃剑”，用得好，能造福人民，用歪了，则祸害社会。政府行政人员手中掌握着公共权力，肩负着维护和实现公共利益的责任和使命。如果他们没有权力自觉，不合理使用手中权力，那绝不仅仅是其个人的堕落，而是一个国家和民族的灾难，关乎着中国共产党的执政地位合法性的丧失。

敬畏来源于信仰，崇高的信仰，始终是战胜各种艰难险阻的精神支柱，是为党和人民事业不懈奋斗的动力源泉。因为有了坚定的共产主义信仰，运用权力就有了正确的方向和动力，帮助我们战胜一切外在的诱惑和内在的欲望。而理想信念一旦动摇，思想就会蜕化变质，就会滑向腐败堕落的深渊。

当然，敬畏权力，不是要对权力敬而远之，退避三舍，而是要更加客观、理性地看待权力，以积极、谨慎的态度对待权力，让权力回归其本质，真正造福于民！

三、权力自觉与行政体制改革的内在张力

(一)权力自觉与政府的公共性回归

权力自觉首先要认同权力的来源和权力的公共性。“公共性是现代政府的第一属性。”[14]公共权力的公共性主要表现为两个方面：第一，公共权力来源于人民的权利让渡，也就是说它产生于人民的赋予或委托，本质上凝聚着公共意志；第二，公共权力是为公众服务的，“权为民所用，情为民所系，利为民所谋。”可见，公共权力来源于公共需要和公共群体，是人民赋予或委托给政府的，是公共意志的集中体现。从本质上讲，人民是权力的真正主体，政府只是代表人民行使权力并为人们服务。行政体制改革的一切方面都要自觉朝着有利于体现政府的公共性方向进行。

(二)权力自觉与防治权力异化

一切权力都会腐败。古今中外出现了许多行政权力异化的现象，权力腐败、权钱交易、以权谋私、滥用权力都是其具体表现。近些年来，党和国家加大了对权力腐败、滥用权力、以权谋私、权钱交易的打击力度，强调预防与惩治腐败体系的建设，就是要遏制权力异化。但由于政治生态的失衡与恶化，使得权力腐败现象在全国各地屡见不鲜。如贵州省委书记刘方仁，河北省省长、省委书记程维高，都是假改革之名，行腐败之实，使得行政改革沦为权力腐败的遮羞布。权力的异化实质是掌握权力的人的异化。所以，行政体制改革应该着力于防止 “掌握权力的人的异化”上，对掌握权力的人进行思想改造，加强权力自觉建设，使行政权力着眼于维护公共利益，提供良好的公共服务，用在利为民所谋、权为民所用上。

（三）权力自觉与践行党的宗旨

我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务。密切联系群众，全心全意为人民服务，是我们党区别于其他政党的一个显著标志，也是我们党的领导集体反复强调的执政理念。行政体制改革以促进公共利益的实现为导向，权力自觉在行政体制改革中的表现也是以促进公共利益的实现为导向，所以，行政主体要增强党的宗旨意识，践行 “全心全意为人民服务”的宗旨。坚持立党为公、执政为民，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，牢固树立全心全意为人民服务的思想和真心实意对人民负责的精神。把改善民生放到更加突出更加重要的地位，是践行党的宗旨的必然要求。这就要求各级政府在工作中，包括行政体制改革，必须从群众最关心、最急切需要解决的实际问题入手，要认真解决关系民生的突出问题，围绕就业、社保、教育、卫生、住房等直接关系民生的问题，加快改革步伐，加强政策落实工作，实实在在地为群众办实事、办好事，向人民群众交上一份满意的答卷。

（四）权力自觉与规则导向

在我国，由于人们官本位的观念较重，在管理方式上形成了非常明显的权力导向，在这种行政格局下，起主导作用的不是规则，而是领导的权力和意志。从现实社会条件看，崇尚权力的官本位观念仍然根深蒂固。这些年来，国家制定了许多针对约束政府权力的各种法律规章，这无疑将促进按法律规章办事的观念逐步建立，形成不以领导者权力为意志、而以规则为准绳的工作机制。但是长官意志与按章办事之间的对立和冲突，还会长期存在。所以，权力自觉要求政府部门的工作从权力导向转为规则导向，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治规则。这就需要在深化行政体制改革的大环境下，加强民主政治建设，转变观念，因势利导，逐步养成规则意识、程序意识，依法行政，使权力和长官意志在规则的导向下逐渐退出行政舞台。

（五）权力自觉与尊重人民主体地位

尊重人民的主体地位，是行政体制改革的一个重要方面。尊重人民的主体地位，就是要根本上保证人民群众对于政府工作的评价权、选择权、监督权和参与权。尊重民意表达和利益诉求，通过行政渠道将社会各种利益要求和利益表达汇聚起来共同参与政治决策，如以“行政吸纳政治”的行政民主化模式[15]。建立能够达成人民共同意志的具体制度安排，来缓解政治民主的压力，是行政体制改革的一个可行的切入点。所以，权力自觉就要做到深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力，相信人民，依靠人民，尊重人民主体地位，进一步使群众参与的观念渗入到国家机关的各个环节，还利于民、谋利于民的行政理念在国家机关工作人员的头脑中深深扎根，形成“权为民所授、权为民所用、利为民所谋”的权力自觉。

[1][美]库珀：二十一世纪的公共行政：改革与挑战[M].北京：中国人民大学出版社，2006.1.

[2]何增科等.中国政治体制改革研究[M].北京：中央编译出版社，2008.46.

[3]林金娥.困境与选择：中国行政体制改革与行政组织法制建设[J].职业圈(现代软科学)，2006，（3）：114.

[4]秦国民.行政体制改革的动力与阻力[J].中州学刊，2002，（4）：185.

[5][英]约翰·阿克顿.自由与权力[M].侯健，范亚峰译.北京：商务印书馆，2001.286.

[6]郑燕然.中国公共权力的伦理困境和责任伦理的自觉[J].社科纵横，2006，（2）：108.

[7][美]汉密尔顿等.联邦党人文集[C].程逢如等译.北京：商务印书馆，1980.264.

[8][英]卡尔·波普尔.猜想与反驳：科学知识的增长[M].傅季重等译.上海:上海译文出版社，1986.39.

[9][英]伯特兰·罗素.伦理学与政治学中的人类社会[M].北京：中国社会科学出版社，1992.25.

[10]张康之.公共行政：超越工具理性[J].浙江社会科学，2002，（4）：3.

[11]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002.82.

[12]张兴国.“价值理性”哲学应用的方法论选择[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版)，2002，（4）：1.

[13] 翟振明.价值理性的恢复[J].哲学研究，2002，（5）：17.

[14]周庆行.公共行政导论[M].重庆：重庆大学出版社，2004.7.

[15]金耀基.香港的政治模式——行政吸纳政治[A].金耀基社会文选[C].台北：幼狮文化出版公司，1985.217.

【责任编辑：张西山】

Abstract：The administrative reform is an important part of political reform.We should reflect on the instrumental rationality which focuses on a system designed in the administrative system reform.Administrative reform is not only a change in the government system,but also in the human transformation in the reform process.The absence of the human transformation will lead the administrative reform to a dilemma.The essence of the alienation of power is the alienation of human beings.The awareness of power of the administrative body is the fundamental way out of the dilemma of the administrative system reform.The core idea of power awareness is the rational regression of value of power and the sense of survival crisis.Only by resolving the internal tension between power awareness and administrative reform can the administrative reform be successful.

Key words:power awareness； administrative system； alienation of power； alienation of human； value rationality；instrumental rationality

On the Inner Logic of Self-awareness of Power and Administrative Reform

ZENG Zhao-hao1，2
(1.School of Politics&Economics,Shanxi Normal University,Xi’an 710062;2.Shanxi China;Nanhai Campus of South China Normal University,Nanhai Guangdong 528225)

D035

A

1000－260X（2010）05-0048-05

2010-03-16

河北省社会科学基金项目“提高思想政治工作科学化水平研究”（HB10AMK003）

曾昭皓（1980—），男，广西岑溪人，陕西师范大学博士生，华南师范大学讲师，从事马克思主义与思想政治教育研究。