贵州农村扶贫开发的公共政策分析——以毕节地区为例

付占娟，苏尔波，王飞跃

（1.贵州财经学院 公共管理学院，贵州 贵阳550004；2.贵州大学 经济学院，贵州 贵阳550004）

贵州农村扶贫开发的公共政策分析
——以毕节地区为例

付占娟1，苏尔波2，王飞跃1

（1.贵州财经学院 公共管理学院，贵州 贵阳550004；2.贵州大学 经济学院，贵州 贵阳550004）

运用公共政策的事实分析、价值分析、规范及可行性分析方法，分析农村扶贫开发。首先对贵州毕节农村扶贫项目的发展状况进行事实分析，既而在分析项目价值的基础上，进行扶贫开发综合价值分析，最后进行规范及可行性分析，并提出相应的政策建议。

农村；毕节地区；扶贫开发；公共政策

十七届五中全会提出 “更加注重以人为本，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义”。农村贫困是我国目前社会经济发展遇到的最大瓶颈，同时也是最大的民生问题。农村扶贫开发是针对我国农村普遍存在的贫困现象而提出的公共政策。事实分析、价值分析、规范及可行性分析是公共政策分析系统的研究方法。［1］事实分析是对问题现状进行分析；价值分析是在事实分析的基础上，客体满足主体需要的量度；有效的规范分析是以相关的价值为基础，如果说规范分析回答 “应该怎样做”的话，可行性分析则回答 “这样做是否行得通”。可见公共政策分析的这些分析方法之间是有密切联系的，相互影响的。

一、贵州农村扶贫开发的事实分析

（一）贵州毕节地区主要扶贫项目情况

整村推进项目，2004～2007年毕节地区共实施了964个一类村整村推进计划。2008年实施一、二类村整村推进303个村，实施产业化扶贫整村推进村19个，完成全区1068个一类重点村整村推进的同时，启动二类贫困村的整村推进工程。

产业化扶贫项目，2001～2007年毕节地区扶贫系统安排投入脱毒马铃薯大田种植补助和繁育基地建设的财政扶贫资金4671万元，扶持生态畜牧业、蔬菜、竹荪、半夏、茶叶、经果林等产业化科技扶贫资金4420万元。培育强化龙头企业，截止2008年6月，毕节的试验区农产品加工企业已达102个。招商引资，吸引区外从事马铃薯、油菜加工的四家企业在本地安家落户。建设专业市场，加速商品流通，2003年前，该区农产品专业市场都是依托乡镇集市自然形成，设施简陋，功能单一，对农户的生产和流通带动作用较弱。近年来，该区建立了金沙县木孔乡辣椒交易市场、纳雍县老凹坝牲畜交易市场等，为地方农产品与市场的直接对接奠定了一定的基础。毕节地区按照地理方位基本上形成了 “东油、西果、南药、北竹、面上牛羊”产业化格局。

劳动力转移培训项目，从2004～2007年投入资金依次为84万元、667.5万元、811.3万元、836.6万元；培训人数依次为2000人、13 350人、15 940人、15 800人，但人均依次仅为420元／人、500元／人、509元／人、529元／人。2006年贵州省劳务输出78.88万人次，有组织输出9.87万人次。

（二）贵州毕节地区主要扶贫项目存在的问题

整村推进项目存在的问题：资金投入严重不足。根据相关文件，对每个整村推进的村，投入的各类扶持资金不得低于100万元，而实际中每个实施整村推进村平均投入资金约70万元，与上级规定相差远；整合资金难度大，各部门条块分割，各个渠道资金捆绑使用相当困难。

产业化扶贫项目存在的问题：扶持龙头企业发展的政策措施比较宏观，地方企业潜力难以挖掘，设施简陋、管理粗放、缺乏品牌、市场狭小、效益不高；地方金融部门信贷支持的力度不够，损伤了企业申请贷款的积极性；有的企业与农户的利益关系没有处理好，群众参与基地建设积极性不高，农民组织化程度低、发展慢。

劳动力转移培训存在的问题：生源组织难度大。扶贫对象部分人大多时间外出，加上政策宣传落实较差，农民参与度很低；大多数农民工文化较低，技能单一，收入报酬较低，且存在市场供求联系沟通问题；扶贫、劳动、农业等部门对农民工培训的资金补助标准不一样，且很多农民仅仅是为了得到培训的补助资金，根本无心参加培训；农民最佳培训时机与培训项目资金存在错位现象，往往是由于培训项目资金到位迟缓，而丧失最佳培训时机。

二、贵州农村扶贫开发的价值分析

（一）贵州毕节地区农村扶贫项目价值分析

整村推进是通过调动贫困群众自我脱贫积极性，整合资金和其他资源，在短时间内使被扶持的村在社会服务设施、生产发展等方面有较大改善，从而提高其综合生产能力和抵御风险的能力。做好整村推进工作，有利于提高贫困人口综合素质和贫困村可持续发展能力。［2］

产业化扶贫是通过确立主导产业，建立生产基地，扶持龙头企业，实现农户和企业双赢。实施产业化扶贫有利于推进贫困地区产业结构调整，提高农民组织化程度，有效增加贫困农户收入，加快农民脱贫致富步伐，促进城乡之间、区域之间协调发展。

农村剩余劳动力转移培训，针对有劳动能力的农民，通过短期培训，掌握某种技能，从而拓宽收入渠道并增加收入的项目措施。有计划地开展农村贫困劳动力转移培训，提高贫困群众的基本素质，增强自我发展能力。

（二）贵州毕节地区农村扶贫的社会价值分析

社会价值应考察两个方面：

1.农村公共产品和公共服务的供给和需求。公共产品投资是政府消除地区差距的重要政策工具。［3］钱克明根据边际替代率计算，政府增加1元农业科技或教育投入，可分别减少农牧户9.35元、6.64元投入。［4］公共产品在贫困落后地区具有显著效率和公平涵义。［5］贫困地区对农村公共产品需求是农民脱贫愿望的表现。但是贵州毕节地区历年国民经济和社会发展统计公报，例如高中阶段毛入学率仅为42.14%，毕节职业技术学院刚刚起步；农村广播、电视覆盖率83.53%、84.93%，享受农低保人数比重为10.47%；人均住房面积为22.26m2。可见，其公共产品和基本公共服务存在严重的缺位。

2.扶贫开发公共政策与其他政策的衔接。每项政策不是单一的执行就可以得到良好的运行效果，更需要与其他相关政策的良好对接。要使政策有良好的配置效率和制度效率，就需要使不同政策的激励机制相互衔接。例如西部大开发与扶贫开发根本目的是消灭贫困，提高居民生活水平，但前者注重经济的发展，后者注重事后救济。西部大开发是一项区域增长战略，而扶贫开发是一项居民收入增长战略。［6］西部大开发讲经济协作、投资回报率，而扶贫开发讲社会效益、社会公正。

（三）贵州地区农村扶贫的制度价值分析

价值分析体现在制度层面。主要包括两个方面：［7］

1.农村扶贫开发政策本身进行制度分析。对于目前我国是否存在农村扶贫制度，理论界有分歧。一种认为制度建设空白。吴国宝认为农村扶贫基本上是依赖临时性的政策和措施进行的。［8］另一种认为存在农村扶贫制度，但存在重大缺陷。两种认识虽存在分歧，但均认为贫困问题的解决必须依靠制度，要靠市场经济来消解贫困，靠制度变革消解贫困。农村扶贫开发是一项长远的工程，为避免短视行为，深入开展农村反贫困是政府的责任，脱贫是贫困者的权利，正如阿玛蒂亚森所说，“一个人之所以挨饿，要么是因为他没有支配足够食物的能力，要么是因为他拒绝使用这种能力”。

2.扶贫政策与其他相关制度的衔接。基本的制度资源是良好公共政策的基础，良好的政策会培养良性的制度资源。扶贫开发政策是农村社会救助体系的重要组成部分，目前我国农村的贫困救助制度以多元化的形式存在，如 “五保户”供养制度、扶贫开发、最低生活保障制度等。这些形式在不同的历史阶段发挥了重要的作用，但就目前来看，这种多元化的农村贫困救助制度存在着一些弊端，如救助资金不集中、救助对象重复等。因此，将多元化的贫困救助制度进行合理整合是其发展的大势所趋。

三、贵州农村扶贫开发的规范及可行性分析

（一）贵州毕节地区农村扶贫项目的规范及可行性分析

完善村级扶贫规划即规范项目库建设。围绕改善基本生产生活条件，拓宽群众基本增收门路，根据各重点村的实际，进一步调整修改完善规划，作为 “整村推进”项目事实的依据。整村推进中涉及行业部门投资建设的项目及时申报、审批、实施，并进行检查、验收、总结；合理安排扶贫资金，坚持公平、公开、公正的原则，根据整村推进的村数、贫困人口数、领导班子情况、工作绩效等多种因素科学合理安排，充分发挥各类资金聚合效应。

产业扶贫的规范化及可行性分析。确立主导产业，促进扶贫项目与产业化经营项目的有机结合与增值，注重品牌效应，提高贫困农民素质；科学处理公司型 “龙头”企业与贫困农户的利益分配关系；发挥农村专业合作经济组织作用，使农民有序地进入市场，提高农业的综合效益。

劳动力转移培训的规范及可行性分析。生源组织上，通过积极宣传使贫苦户了解国家相关政策，抓住外出人员回家探访以及农民工返乡的最佳季节，组织培训；开展因人而异，因地而异的技能培训，并对学员进行后期跟踪调查与后期辅导工作；促使贫困农户思想由 “要我培训”转变为 “我要培训”；整合人、财、物等资源，做好服务工作。

（二）加强贵州农村扶贫开发公共产品与服务提供

紧抓西部大开发机遇，加快农村扶贫开发步伐。西部大开发优先安排交通、水利、电力、通讯、环境保护和资源开发项目，可带动贫困地区的基础设施建设，改善生态环境；通过退耕还林还草，带动农村产业结构调整，培植特色经济，发展效益农业；通过资源开发，带动区域经济发展，为农民逐年增加收入打下坚实的基础。

加强贵州农村教育。发挥落后地区教育的后发优势，实现农村教育的跨越式发展，着力抓好 “普九”、职业教育、师资队伍建设、教育扶贫、信息化建设等工作。大力开展民族地区社会工作，民族地区社会工作可以维护弱势群体的合法权益，努力提高妇女的地位，促进能力的发展；民族地区社会工作帮助居民利用本地资源，发展特色经济，摆脱贫困，帮扶弱势群体，从而减少由贫困而引发的社会问题，有助于维护社会稳定，促进和谐发展。

在农村进行综合扶贫。探索基于本地区特殊自然、人文资源特点的综合扶贫模式，鼓励在社区层面以需求为基础的参与式扶贫行动。针对毕节地区农村进行综合的扶贫开发，使不同人群得到平等发展机会。组织扶贫开发项目，注意项目相互之间的关联性，注重贫困地区领导干部能力建设。注重机制和制度创新，强调发展的可持续性、生态扶贫，突出经济社会环境和谐发展。

改善民族地区农村人居环境。村庄是农民生产生活的聚集地，人居环境是人类生存和发展的基础条件。随着民族地区农民生活水平的提高，对居住环境提出更高的要求，需要制定适合本地区人居环境的村庄布局规划和村庄建设规划。改善人居环境是农村城镇化的必然要求，是构建和谐社会、促进城乡经济结构调整和建设资源节约环境友好社会的有效措施。

［1］顾建光.公共政策分析引论 ［M］.武汉：武汉出版社，2002：52.

［2］徐进.整村推进扶贫思路与方法研究 ［M］.北京：中国财政经济出版社，2008：2－3.

［3］樊胜根.经济增长、地区差距与贫困——中国农村公共投资研究 ［M］.北京：中国农业出版社，2002：161.

［4］钱克明.农业经济与科技发展研究 ［M］.北京：中国农业出版杜，2003：89.

［5］曾松亭.贫困地区农村公共产品的需求特征研究 ［J］.中国农业资源与区划，2006（3）：47－49.

［6］李黎明.中国西部大开发战略与扶贫开发战略研究 ［J］.西安交通大学学报 （社会科学版），2008（6）：27－36.

［7］毛寿龙.公共政策的制度基础 ［J］.北京行政学院学报，2000（1）：14－16.

［8］吴国宝.2000年后农村扶贫要解决什么问题 ［J］.瞭望，2000（14）：46.

（编辑：程俐萍）

Public Policy Analysis of Guizhou Rural Anti－poverty——Take Bijie Area for Example

FU Zhan－juan1，SU Er－bo2，WANG Fei－yue1
（1.InstituteofPublicAdministration，GuizhouCollegeofFinanceandEconomy，Guiyang Guizhou550004，China；2.InstituteofEconomics，GuizhouUniversity，GuiyangGuizhou550004，China）

Discussing rural poverty alleviation accords to the method of public policy，such as facts，feasibility，standard and value analysis method.First analysis rural poverty alleviation projects of Bijie；and then on the basis of the value of the project，study comprehensive value of poverty alleviation；last，through regulate and feasibility analysis，put forward the corresponding policy advice.

Rural；Bijie－area；Anti－poverty；Public Policy

F124.7

A

1671－816X （2010）06－0685－03

2010－10－30

付占娟 （1984－），女 （汉），山西祁县人，硕士研究生，主要从事行政管理方面的研究。

2009年度贵州省教育厅人文社会科学研究项目 （09DXS004）