论新农村建设中农村公共物品供给主体多元化——基于多中心理论的视角

崔晓芳

（山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷030801）

论新农村建设中农村公共物品供给主体多元化
——基于多中心理论的视角

崔晓芳

（山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷030801）

农村公共物品供给中，传统的政府单一供给主体无法满足农村公共物品的现实需求，阻碍了新农村建设的发展。为推进新农村建设，在农村公共物品供给中引入多元供给主体成为一个新思路。对农村公共物品供给主体多元化的可行性进行了分析，并基于多中心理论的视角，从农村公共物品多元供给主体的职责界定和多元供给主体之间合作伙伴关系的建立两个方面提出了农村公共物品供给主体多元化的具体内容。

新农村建设；农村公共物品；多中心理论；供给主体；多元化

一、农村公共物品政府单一主体供给现状与新农村建设

建设社会主义新农村，是我们党进入全面建设小康社会新时期，为统筹城乡协调发展，改变城乡“二元经济结构”所做出的重大决策。在新农村建设中，农村公共物品的有效供给是农村经济发展的基础和保障。与农村公共物品在农村发展中的重要作用相对应，我国农村公共物品的供给却远远不能满足新农村建设的需要。

（一）供给总量不足扩大了城乡发展差距

长期以来，我们实行的是优先发展重工业的政策。作为一个农业大国，我们在事关农业发展所需的农村公共物品的供给上严重不足，尤其是在基础设施建设上的投入始终偏低。从1978到1998年，国家的农业基建投资总额占同期国民经济各行业基建投资总额的1.5% ，1999年为2.4%。2000年为2.7%。［1］大型水利设施普遍短缺，有大型水利设施的地方也有很大一部分老化失修；农村交通闭塞，电网陈旧导致电压不稳；社会保障体系不完善、覆盖范围还较狭窄等等。虽然国家已经开始施行以城补乡、以工补农的方针，城市反哺农村的时期已经到来，但现阶段，农村公共物品供给总量不足，仍是继续加剧城乡之间发展鸿沟的重要原因，也大大减缓了新农村建设的步伐。

（二）供给结构失衡影响了农村可持续发展

由于我们实行的是 “自上而下”的农村公共物品供给决策机制，政府在农村公共物品供给中起着强制性主导作用，农民需求没有表达途径，使得农村公共物品的供给在总量不足的情况下，还存在着供给与需求相脱离的问题。［2］对于有关农村可持续发展的一些纯公共物品如教育、医疗、环境保护等严重短缺。在农村教育领域，教育投资的长期性令财政有限的地方政府不愿意提供，农村教学设备简陋、教师工资待遇低、教师流失现象比比皆是，严重制约了农村教育的发展。与此同时，其它一些不涉及农民切身利益、需求量较少的公共物品却生产过剩。如地方政府为追求政绩而修建的剧院、影楼、道路桥梁、广场等等。这些过剩的公共物品效率低下，浪费了大量资源。这种失衡的供给状况，使农村可持续发展难以为继。

二、农村公共物品供给主体多元化的可行性

（一）农村大量准公共物品的存在提供了前提条件

按照公共物品理论，纯粹的公共物品基于其两大特性——即消费上的非竞争性和消费上的非排他性，应有政府提供。但现实生活中除纯粹的公共物品外，还存在着有排他性而没竞争性或有竞争性而没排他性的准公共物品。如：农村的自来水、有线电网、公共道路、农业机械的提供和服务等都是准公共物品。另外，随着农民收入的增加，农民对公共物品的需求呈现多样性，农村公共物品的特性也随之发生变化。纯公共物品在减少，准公共物品大量增加，这就使政府不再是唯一的供给主体，企业、第三部门、社区组织等都可以参与到农村公共物品的供给中来。［3］

（二）“服务型政府”理念的建立提供了保障

在十七大报告中，胡锦涛总书记明确提出建立“以人为本的服务型政府”的理念。“服务型政府”的核心是 “服务”，这意味着政府的作用在于实现公共利益的最大化，这就要求政府要树立 “公平”、“正义”的理念，基于缩小城乡发展差距的目标，在农村公共物品的供给上给予更多关注。同时，“服务型政府”理念彻底改变了以往政府与公众“管制”与 “被管制”的关系，政府不再是自上而下地发号命令，公众不再是被动地接受政府的管制，政府与公众之间应是协商合作的关系；政府也不再是大包大揽的 “全能政府”，而是有所为、有所不为的 “有限政府”。“服务型政府理念”意味着政府在农村公共物品供给中的垄断地位被打破。政府作为新农村建设的主导力量，应该在 “服务型政府”理念的指导下，在农村公共物品供给中实现和其它经济、社会主体的合作。虽然服务型政府的建构还需时日，但这种 “服务”理念为实现农村公共物品供给主体多元化提供了保障。

（三）第三部门的兴起创造了现实可能性

随着市场经济的发展，我国第三部门开始兴起。城市中，各种行业协会和志愿者组织等第三部门大量涌现。它们弥补了政府和市场在公共物品供给方面的 “缺陷”，极大地满足了城市公民的多样化需求，并在很大程度上减轻了政府公共物品供给压力。［4］不可否认，农村中第三部门的发展还不是很充分，除一些传统组织外，只在东部较发达地区存在一些专业合作社等类型单一的第三部门。但可以在农村公共物品供给中，建立城乡第三部门的直接合作关系、使城市第三部门在农村公共物品的参与中发挥积极作用。近年来，我国开展的科技、文化、卫生 “三下乡”、“大学生志愿服务西部计划”等活动，就是汲取城市第三部门力量提供农村公共物品的成功经验。

三、多中心理论下农村公共物品供给主体多元化的内容

20世纪80年代以来，以改变公共物品和公共服务的供给方式和结构为核心的新公共管理理论在公共管理领域兴起，并形成了诸多理论流派。奥斯特罗姆夫妇等人所创立的 “多中心理论”就是其中具有影响力的一种理论观点。［5］

多中心理论指出，随着经济和社会的不断进步，民众对公共物品的需求越来越多样化，相应地对政府的要求也越来高。传统的 “政府一元中心”无法有效地满足公众需要。在这种情况下，“多元中心”就成为提高政府服务质量的必然模式。“多中心治理”作为一种治理思路，意味着在公共物品生产和公共服务提供方面存在包括政府在内的多个供给主体。［6］按照多中心理论，结合我国实际，我国农村公共物品多元供给主体应该包括：政府 （中央政府和地方政府）、企业、第三部门 （也称非营利性组织、志愿者组织、非政府组织）、社区自治组织 （现阶段主要指村民委员会）。在农村公共物品合理分类的基础上，不同类型的公共物品由相应的供给主体承担，实现农村公共物品多元主体的分类供给。

（一）多中心理论下农村公共物品多元供给主体的职责界定

中央政府提供覆盖全国范围的农村纯公共物品。农村纯公共物品，由于其具有严格的非竞争性和非排他性，企业和第三部门不愿意或无力供给，这就造成 “市场失灵”和 “社会失灵”。政府作为社会公共利益的代表，其责任就是弥补市场和社会的缺陷，有义务提供这些公共物品。对于覆盖全国范围的农村纯公共物品，由于其成本高、外部性强，地方政府往往也不愿提供。比如：涉及到公民基本的生存、教育权利的农村义务教育、农村养老保障体系，还有基础科学研究、农村机械化的推广、农业环境保护等关系到社会发展和国家稳定的公共物品，要由中央政府承担起供给的职责。

地方政府和第三部门提供本区域内的农村公共物品。比如：本区域范围内的公共卫生体系建设、农田水利建设、道路建设、养老保险体系建设等。由于地方政府财力有限，对于一些与农民切身利益密切相关的公务物品，可能暂时没有能力供给，但是这种责任和义务不能逃避，条件成熟后就要积极补救。

企业提供农村收费公共物品。收费公共物品是农村准公共物品的一种，指那些进入成本不高、外部性不强的公共物品或服务。比如公厕的设立、学龄前教育、农药、生产中所需的种子、化肥、农业机械的服务等，这类公共物品需向消费者收取一些费用来弥补排他成本，可以按照 “谁投资、谁受益”的原则由企业组织来提供，并根据投入多少获得相应回报。如可以通过使当地的龙头企业与农户合作，为当地农户提供所需要的有关农作物种植、畜牧业养殖方面的公共物品。

社区自治组织提供村落范围内的农村公共物品。对于村落内的小范围农村公共物品，如村落内路灯的安装和维护、小区的绿化、沟渠的修建等受益群体相对固定的低级公共物品，农村社区自治组织如村民委员会来提供更有效率，应继续鼓励其承担起这类公共物品的供给。

（二）多中心理论下农村公共物品多元供给主体合作伙伴关系的建立

政府与其它主体在农村公共物品的提供方面都不是万能的。它们各自有着自身的优劣。政府优势在它的公正性和稳定性上，企业的优势体现在它的灵活性和适合农民需求上，第三部门的优势则体现在它的非营利性独具的同情、社会正义上。正因如此，农村公共物品的多元供给主体需要发挥各自优势，弥补各自劣势，基于满足农村公共物品的实际需求建立起多元供给体系。多中心理论的观点认为，多元主体的出现，使得政府传统的 “管制”功能要转化为 “引导、协调”功能，多元主体之间的关系，也应从管理与被管理转换为合作伙伴的良性互动关系。［7］

多中心理论强调在公共物品供给中可引入多元供给主体，但并没有否认政府在多元供给体系中的重要作用，政府职能不仅不能削弱，反而要强化。从某种意义上说，政府的主导作用是实现农村公共物品供给主体多元化的重要保障。政府主导作用不再体现在行政权力的强制性使用上，而是体现在打造多元供给主体平台、推动各类非政府主体发展及对非政府主体进行监督协调上。

四、结语

在农村公共物品供给中打破政府垄断，引入多元供给主体，是解决目前农村公共物品供给中存在问题、推进新农村建设的一项系统工程。实现农村公共物品供给主体多元化重点在于准确界定多元供给主体各自的职责范围，应注意的一点是，此文是从宏观角度来探讨农村公共物品供给主体多元化，在我国经济社会发展不平衡的条件下，农村不同地区还应结合实践，具体问题具体分析，准确界定符合本地区实际情况的多元供给主体，形成独具特色的农村公共物品多元主体合作供给模式。

［1］楚永生.农民收入障碍与农村公共物品供不足 ［J］.中洲学刊，2004（5）：50.

［2］谷洪波.农村公共产品供给体制缺陷与农民负担 ［J］.南华大学学报：社会科学版，2005（1）：31－33.

［3］俞可平.从压力型体制向民主合作体制的转变 ［C］.北京：中央编译出版社，1998（4）：29.

［4］何兰萍，陈通.农村社会控制弱化与农村非正式组织的兴起 ［J］.理论与改革，2005（5）：65－67.

［5］［美］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道——集体行动制度的演进 ［M］.上海：上海三联书店，2000：221.

［6］［美］埃莉诺·奥斯特罗姆.多中心治道与发展 ［M］.上海：上海三联书店，2000：23.

［7］高峰.农村公共物品的短缺及其解决 ［J］.理论学习，2003 （3）：50－52.

（编辑：佘小宁）

Analysis the Supplier Diversity of Rural Public Goods on Construction of New Countryside——Based on Multi－CenterTheory

CUI Xiao－fang
（CollegeofPublicManagement，ShanxiAgriculturalUniversity，TaiguShanxi030801，China）

The single government can not meet the needs of rural public goods，in the further obstruct the development of New Rural Construction.To promote the new rural construction，we need to Introduce diverse suppliers to provide public goods in rural areas become the new thought，In this paper，analysis the possibility of achieving the diversification of supplier of rural public goods，then based on the multi－center theory，provide the content of supplier diversification of rural public goods that including responsibilities of different suppliers and construction of cooperation relationship between different suppliers.

New Rural Construction；Rural public goods；Multi－Center Theory；Supplier；Diversity

D035

A

1671－816X （2010）06－0659－03

2010－10－30

崔晓芳 （1983－），女 （汉），山西晋城人，助教，硕士，主要从事农村公共管理方面的研究。

山西省高等学校哲学社会科学研究项目 （200922014）