试论农村土地流转中的几种关系

郭清娥

（山西吕梁学院 思政部，山西 离石033000）

试论农村土地流转中的几种关系

郭清娥

（山西吕梁学院 思政部，山西 离石033000）

农村土地流转是关于农村发展和稳定的重大问题，急切冒进有可能造成严重的后果；消极回避无助于问题的解决。因此，必需准确理解十七届三中全会精神，正确认识和处理土地流转中的诸种复杂关系，保证农村土地流转工作健康有序开展。

土地流转；关系；认识处理

所谓 “土地流转”是指农民土地承包经营权的流通及转移。流转的是农民对集体土地的承包经营权益，而非土地本身。流转的对象，仅仅是农业内部的个人或合作组织，而非城市工商资本。流转的用途，也被严格界定为农业生产经营本身，而不是建设用地。［1］

农村土地流转是党中央的一贯政策，是改革开放以来党和国家有关农村土地承包法律政策的重要组成部分。十七届三中全会通过的 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。实践证明，农村土地流转可以避免以家庭为单位的极小规模的分散经营方式的局限，可以推动农村劳动力向城市转移，可以提高土地利用率和产出率，继而达到实现农业现代化的目的。

目前，就整体情况而言，我国农村土地流转还处在初级阶段。面对这事关农村发展和稳定、事关国计民生的重大问题，急切冒进有可能造成严重的后果；消极回避无助于问题的解决。因此，必需准确把握十七届三中全会精神，以积极的态度、冷静的头脑判断形势、分析矛盾，特别是要理顺土地流转中的诸种复杂关系，因势利导，因地制宜，保证农村土地流转工作健康有序开展。具体而言，农村土地流转中需要我们科学认识把握、妥善应对处理的重要关系主要有下列几种。

一、土地流转与土地收益

推进农村土地流转工作健康有序开展，要做的工作很多，但关键是要保证流转土地收益的提高。在兼顾国家社会利益的基础上，让转出方与转入方都有利可图，农村土地才能真正流转起来。土地流转应把握这样一个度：农民收入长期增长。

首先，土地流转要保障转出户的收益。土地是农民的基本生产资料，也是农民的基本生存保障。中国农民有着非常浓烈的恋土情结。改革开放之后，许多农民外出谋生，尽管种地的比较效益低下，又给他们带来了种种拖累，但是他们依然不愿放弃土地，因为那是他们最后的防线。目前，许多农民对土地流转有种种疑虑和担忧，他们担心土地流转之后自己的收益降低，担心流转合同不能够严格有效地履行，担心土地流出后收益的稳定性，担心流出易，收回难，担心为了眼前收益损害长远利益，担心流入方对土地进行掠夺性经营。

面对这种状况，我们要做好宣传教育解释引导工作，提高广大农民群众的思想认识水平，让他们真正理解掌握党和国家的方针政策；同时要通过实地参观考察、精心组织试点等措施，增加农民对土地流转的感性认识，发挥好榜样的带动作用。更为重要的是，我们要进一步建立健全能够保障土地流转各方权益的政策、制度、法律体系，提高其权威性、约束力与执行力，形成良好的制度、法律环境和科学有效的管理机制，使广大农民真正拥有 “护身符”，吃上 “定心丸”。对于转出土地的农户要给予一定的补助，扶持其进城务工创业，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。要让土地流转建立一个价格增长机制。农民在流转时可采取两个措施，一个是直接在合同中按年度约定价格增长幅度，另一个是在合同中约定到一定期限后调整价格，这样的条款有利于保障农民利益。土地流转双方应根据土地质量、产出水平和物价变动等因素，合理确定流转价格。流转期限超过5年的，应当建立价格调整机制，明确约定调整时限和幅度，分时段确定流转价格。流转双方应对各种政策性补贴、流转期满后地上物权属及补偿办法、土地征占应得补偿的归属等做出明确约定。同时，公共财政要为此设立地租风险基金，以保障转出户在任何情况下都能如期获得足够的地租收入。同时，对于进城农民必须纳入城市保障体系，即使丧失了劳动能力，也有社会保障安全网保底。

其次，土地流转要保障转入户的收益。目前农村或乡镇的企业少之又少，企业不愿到农村来投资。在市场经济条件下，农业是兼有自然风险和市场风险的弱质产业，近年来，种子、化肥、农药等农资价格不断上涨，种粮成本不断提高，同时农产品经常受结构性、低水平过剩的影响，市场风险大，价格相对偏低，农业生产效益低下，一些涉农企业、种粮大户对大规模承包土地搞农业种植积极性不高。在没有完善的农业风险防范机制下，土地的有偿流转就会因巨大的经营风险而难以推行，即使推行也难以达到预期的目的。

推进土地承包经营权流转不是目的，只是手段，目的是促进农村产业发展和农业适度规模经营，［2］建设高效生态现代农业，帮助农民增收。在推进土地承包经营权流转中，一定要高度重视农村产业的培植和发展农业适度规模经营。为此，要引导和扶持各类农业经营主体流转土地规模化发展区域特色农产品生产，要引导同村同组农户以互换形式进行土地连片集中，促进农业规模经营和结构调整，提高机械耕作水平和耕种效率。要引导种养大户、龙头企业、农民专业合作社连片开发流转土地，发展现代农业。要围绕主导产业和特色产品，兴办农民专业合作社，在家庭承包经营基础上，通过统一作物布局、统一生产、统一质量标准、统一农资采购供应、统一品牌、统一销售等途径，实现农业规模经营。要加大招商引资力度，建立激励、保障机制，出台一系列有利于企业入驻农村、有利于土地向种粮大户集中的优惠政策，鼓励有愿望、有实力、有前景的企业前来投资，解决企业用地、用人、生产资料、资金等方面的问题，积极推广“公司＋合作社＋农户”的新型利益联结机制。特别是要加快推进农业保险的发展，帮助龙头企业和种粮大户规避和化解经营风险。在提高规模化经营、现代化管理、科技化种植、市场化运作水平的同时，政府要对种粮大户，尤其是对发展优质粮食的农户从信息服务、技术咨询、政策指导、信贷扶持、农业保险等方面给予全方位支持，同时加大工业反哺农业、城市反哺农村的力度，提高农业比较效益，使农业企业和种粮大户能够有作为、有利润、有奔头。

第三，在土地流转过程中，必须维护好国家和社会的利益。在土地流转过程中，要特别注意防止耕地挪作他用，以保证不突破十八亿亩耕地红线，［3］保证国家的粮食安全。同时，要防止对自然生态的破坏，对土地的掠夺性经营。

二、土地流转与农民就业

实际上，农业土地流转的过程是一个实现农村人口城市化的过程，是一个农业比重不断减少，非农产业比重不断提高的过程。工业化和城市化是实现土地流转的根本动力，要通过工商业资本，吸收大量的农业剩余劳动力。目前我国还有9亿人口生活在农村，［4］可见，在未来的社会发展中，我国面临着农村剩余劳动力转移的巨大压力。推进农村土地流转，务须以农村剩余劳动力转移为前提。并且在转移后，农民收入会长期增长。如果只片面追求土地流转速度与效率，忽视了土地流转后农村剩余劳动力就业，势必导致农业劳动力失业或就业不足，进而造成社会不稳定和失地农民的贫困化。

目前，由于种种原因，农民离土出路不畅，制约了农村土地使用权流转。一是部分农民不愿离开土地。调查发现，土地多的地方，农民的温饱问题能够解决，这些农民小富即安，创业动力不足。二是农民工再就业环境不理想。农民工的工资得不到保障，拖欠农民工工资现象比比皆是。三是城镇生活成本太高，农民安家落户面临住房、教育、医疗、养老等实际困难难以解决，许多农民对此望而生畏。四是农民外出从业的组织化程度较低。农民外出从业主要是以自行外出和亲友介绍为主，经政府组织、市场中介等方式出去的较少。在流动方式上存在很大程度的盲目性。农民就业不充分、就业质量低、就业成本高，大量外出务工属于 “二兼户”，［5］他们的打工收入难以维持在城镇的生活，只能青壮年男子在外打工，将妇女、老人、儿童留在农村。这种状况，影响了土地利用效率，又带来了许多社会问题。

没有农民的转移就不会有土地的流转，因此，必须坚持一手抓土地流转，一手抓农民转移，使土地流转与转移农民同步进行。转移农民除了要保障农民的土地收益之外，要特别抓好农民的就业问题，消除农民就业的种种有形无形障碍，使大量农村剩余劳动力能够顺利进入城镇、进入二三产业。

农业和劳动就业部门要负责引导、扶持、规范农村劳务输出中介组织的建立和发展，为农民工提供就业信息、进行职业技能培训、提高其组织化程度。

城市的大门应该进一步为农民打开。要加快城市化进程，扩大就业需求，提高对外来农业人口的吸纳能力。要在住房、教育、医疗、社会保障等方面给予农民相应的待遇，破除城乡分割二元体制，降低农民转移的高额成本，让城市同样也成为转移农民的家园，真正能够扎下根来。

同时加快小城镇建设步伐，充分利用本地的资源优势，引进劳动密集型企业到小城镇，提高小城镇吸纳农村剩余劳动力的能力。小城镇是实现城市化的重要路径。我国多数小城镇现有人口规模小，经济发展空间较大，吸纳就业能力较强，农民进镇成本低，可以为农村富余劳动力转移提供现实需求。多数农民是在搞好土地承包经营的同时兼营二、三产业，相当数量的农村劳动力还不具备离开土地进入离家很远的大、中城市的条件。小城镇具有与农村联系紧密的区位优势，便于直接发挥辐射和带动功能。促进水利、道路、环保、农电和通讯等农业和农村基础设施建设。让大多数农村劳动力仍旧居住在村里，让那些在村外工作的人每天往返上班，比单纯将劳动力从农村迁移到新建的小城市和城镇更加便捷、有效。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，有计划有步骤地实施，体现特色，注重质量，逐步完善，把扩大就业需求，引导农村劳动力转移作为优先目标。为此，要大力发展小城镇经济，完善农村市场体系，发展农业产业化经营和社会化服务。立足本地资源优势，以产业为依托，培育龙头企业，大力发展特色经济，逐步扩大产业规模。完善小城镇的投融资、用地、户籍、购房、发展二、三产业等相关政策，拓宽小城镇投融资渠道，吸引民间资金、企业、外商以多种方式参与小城镇基础设施投资、建设和经营，发展小城镇的各项公益事业。

在农民转移过程中，我们既要扩大农民就业门路，又要提高农民就业质量，增加农民收入，使他们能够由目前的单个转移变为家庭转移，由目前的相对优质的劳动力转移变为一般劳动力、普通人口的转移，由目前的短时期不稳定转移变为长期稳定的转移。

在推进农民由农村向城镇异地转移的同时，我们也应努力引导留守农民拉长农村产业链，增加农产品附加值，从多方面吸纳农村剩余劳动力。

我们应当看到，农民转移受益的不仅是农民及其后代，更重要的是国家和整个社会。所以，在农民转移这个社会大变革的过程中，国家和社会应当承担相应的责任，付出理应付出的补偿。把农民转移和农民就业问题摆在解决三农问题的重要位置上。

三、土地流转与农村教育

现代社会是一个信息社会，是一个知识经济方兴未艾的社会，是一个学习化社会。农村发展、农民增收与发展农村教育密切相关。推进农村土地流转，也离不开教育。只有使农民掌握一定的文化知识和现代工商服务业实用技术，他们才能够顺利走入城镇就业，获得相对稳定的劳动报酬，促进农村人口向城镇集中、转移，从而使土地流转起来；只有使农民掌握一定的文化知识和现代化农业实用技术，才能使农村拥有一批具有创业精神和经营头脑的农业大户、种植能手，拥有一批质量合格、技术熟练的农业工人，提高流转后土地的科技含量和规模效益。

目前，我国农村土地流转还处于起步阶段，什么时候流转，怎么流转不是看中央是否允许土地承包经营权流转，而要看农村生产力发展状况，要看农民的素质。因此，农村土地流转应该把培养农民、提高农民素质作为前提。

长期以来，农村的基础教育薄弱，农民的孩子上高中的比例都很小，上大学的那更是少而又少。大多数农村青年为了生活只好年纪轻轻外出打工，但由于科学技术水平低，在城市只能做苦力活，当然，工资很低只能养活自己根本不能带全家人进城。所以家中的承包地根本不敢流转出去，还得依靠土地解决吃饭问题。改革开放几十年大量的农民进入城市打工，可真正融入城市工商业的寥寥无几。

理论和实践都证明，在收入分配领域，受教育水平越高收入也越高，教育水平与收入呈正相关。据美国经济学家D.GaleJohson分析，中国农民在校时间每增加一年，其收入就可增长3.6%～5.5%，如第一产业从业人员受教育水平达到城市人口受教育水平，城乡居民收入差距可缩小15～20个百分点，农民的收入就会大幅度提高。［6］

为此，我们必须采取一切措施，千方百计地提高农民素质。一是要加强农村基础教育。农村基础教育状况的好坏直接影响农民文化素质的高低。中西部贫困地区农村教育基础设施落后，基础教育投资严重不足，农村税费改革后，农村教育经费更加困难，国家和省级政府应向农村倾斜，加大转移支付力度，改善贫困地区教育落后的现状；二是应大力发展职业技术教育，提高农民的生产技能。同时各级农业、教育部门要利用各自优势，围绕当地农村实际，大力开展农民短期实用技术培训，帮助农民解决生产生活中的实际困难；三是结合 “农村劳动力转移培训阳光工程项目”的实施，农业、劳动部门要加大对输出劳务人员的技能培训，进一步提高劳动技能素质；四是改革和完善农村科技推广服务体系，加大资金投入和农业新技术的示范推广力度，引导和鼓励广大农技人员在农业生产的重要时节、关键环节，全力以赴深入生产一线，手把手、面对面、心贴心地传授实用技能，组织开展技术培训，及时解决农民遇到的技术难题；五是充分发挥社会各阶层各部门的配合协作作用，共同做好农民文化技术素质的提高工作。

长期以来，我国农村教育欠账很多，普通农民享受的教育资源极其有限。农村教育投入不足、质量低下，教师、学生流失严重，同时存在着重应试教育、轻职业技能教育，重适龄少年儿童教育、轻成人教育的偏向。针对这种情况，国家应加大力发展普惠性的农民职业技术教育，开设与当地农业发展要求相适应的新型农技课程，同时设置城市二三产业所需要的技术专业，为农民敞开大门，进出自由，年龄不限，让农民按市场需求和自己的专长和爱好选择学校免费就读。这样，农民要么拥有现代农业技术，要么掌握了现代工业、商业、服务业本领，当农民达到亟待发挥专长开辟一片新天地之时，土地流转自然成为必然。同时，通过培训就业，加强思想道德教育、科学文化教育和法制教育，提高人口综合素质，使转移出去的村民转变为真正意义上的市民。

四、土地流转与宏观政策

农村土地流转还在初级阶段，完全依赖市场来流转土地远远不够，还必须靠政府宏观政策的扶持和引导，如户籍制度改革、健全和完善农民社会保障体系、出台促进土地流转的相关产业扶持和奖励政策等等。由于这些政策缺位，社会保障机制不完善，流转主体的后顾之忧无法解决，很大程度上影响了农村土地的健康流转。

（一）农产品价格政策

理顺农产品内部的价格关系，提高粮食生产的比较效益。土地流转非粮化的原因在于粮食生产的比较效益低。其实最大的粮食安全就是让农民获得最大的粮食生产利益，要制定政策消除或平衡种粮与高效农业之间的效益价差。尤其在中国要以世界7%的耕地养活世界22%的人口。耕地具有生态、经济和社会效益为整个社会所享用，但体现不到农地使用者和保护者的身上，这种不合理直接导致粮食生产的比较价格低下。所以，定价时应把粮食生产的这些贡献体现在价格上，另外定价时还应把粮食、蔬菜、水果、肉、蛋、奶等在食谱中所占份额也作为定价的一个指标，在价格上真正体现粮食的重要性。让农民觉得种粮与发展高效农业相比种粮更合算，国家要提高粮食收购价格和粮食保护价水平，同时加大对城市农村低收入消费者的补贴力度。今后增加的惠农补贴，用于种粮大户按其规模化种粮面积或提供的商品粮数量进行奖励或补贴。完善粮食价格形成机制，理顺比价关系。

（二）农业社会保障政策

要建立以粮食生产为基础的全国性耕地保护基金。有必要通过一定的经济手段刺激粮食生产。对进行规模经营的粮食种植行为给予财政补贴，变单一的行政性管理方式为行政性和经济性管理手段相结合的管理方式，间接激励土地流转中的粮食种植。这既可以保护粮食种植者的积极性，又能使一批流转土地最终进行粮食生产。

还必须建立基金保险机制，为那些种植大户存在的风险和较高的成本上保险。考虑到农业开发的风险，要逐步建立农业保险制度，以避免或减少承租人无力缴纳地租的现象。首先，农业生产存在着双重风险，即自然风险和市场风险，土地承租人常常由于遭遇风险而拖延或拒付土地租金。这时政府就应暂时替承租方交付土地租金，并为承租方借贷下年的投资资金。其实，政府最应该做的事情应该是第一，分析造成承租方经营赔本或不盈利的风险是什么。第二，分析对策制定方案，如主要是市场风险，那么政府就应为农民提供市场信息，培养农民抵御市场风险的能力，教给农民市场游戏规则。如果是自然风险，那么政府就应区别对待，提供公共服务，比如，造林、修路、建造灌溉设施、提供优良种子、提供销路等。

（三）农村人口社会保障政策

应进一步建立健全农民工的失业保障制度和养老保险制度，建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系，完善农村居民社会养老保险制度，坚持 “个人缴费、政府补贴、以收定支、收支平衡、统账结合、多缴多得”的原则，保障农村劳动者老有所养，促进城乡统筹协调发展。流入地政府应承担起更多的责任，以增强农民工抵御风险的能力，从而减少以保障生存权这一 “正当理由”来破坏土地流转稳定的可能性。

（四）城市吸纳农民的优惠政策

农村人口向城市的流动作为城市化的一项基本规律，有利于加快城市化进程。但城市化并非就此便得以完成，更为重要的一面则在于农民通过由农村向城市的不断分流、实现从农业向非农业不断的职业分化过程中，最终实现农民自身素质的全面提升，从传统农民向现代公民转变。具体则表现为农民思想结构的变迁、行为方式、生活方式、价值取向以及科技文化素质的变化，惟有如此才是真正意义上的城市化。这要求在改革城乡二元结构和 “城市本位主义”基础上形成治理体制，不断完善城市体系，加强城市建设，强化城市功能来增强城市的吸引力与吸纳力，在此基础上形成开放式的城市社区治理模式。同时坚持农民市民化为目标导向，关注进城农民与现代城市社会的文化融合，适时调整人口管理政策，实现由身份管理转为职业管理，把流入城市的农民纳入到社区中来，实现农村人口流动到人口迁移的大跨越。

（五）新型户籍制度

我国所实行的户籍制度在特定时期确实为国家经济的发展做出了很大的贡献。但是，随着经济、政治制度的发展，以及城市化的扩展，这一制度已经成了制约我国城市化进程、经济发展的一个方面。几十年前，划出的 “农村人”和 “城里人”的这个鸿沟已经成了我国农村经济、城镇经济发展的障碍。众所周知，提高农民收入的一个重要途径就是引导农民进城、促进农村富裕劳动力的转移。大量人口滞留农村的局面如不尽快扭转，不仅直接制约农民收入的提高、农业现代化的进程和农村经济的全面繁荣；还将长期抑制农村消费需求的增长，严重影响国民经济的健康持续发展。加快农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移是工业化和现代化的必然趋势。所以，我国应尽快逐步改变现有的落后的户籍制度，为劳动力的合理、有序流动创造更好的制度环境。

总之，农村土地使用权流转是由错综复杂的各种矛盾产生的派生性问题，是一个极为复杂的社会系统工程，既涉及相关制度包括对户籍制度、就业制度、教育制度以及社会保障制度的改革与调整，亦关涉到经济发展、政府投入、农民观念更新素质提高等方方面面，所以既不能急于求成，不能超越历史阶段；也不能头痛医头脚痛医脚，需要克服各种因素制约，统筹兼顾逐步稳妥解决。

［1］周东飞.对于农村土地流转勿需过度解读 ［J］.中国农村科技：时事聚焦，2008（10）：22.

［2］李孟然，陈川南.适度 “规模”慎防 “集中”［J］.农村土地改革新起点，2008（10）：17－19.

［3］江夏.准确把握农村土地制度改革的方向 ［J］.决策导刊，2008 （11）：17－19.

［4］郭庆海.推进农村土地流转的基本原则 ［J］.新长征，2008 （11）：14－15.

［5］王国敏.中国农村家庭生产方式存在和发展的经济学分析 ［DB／OL］.www.lwlm.com／nongcunyanjiu／200806／66820p2.htm. ［2008－06－12］［2010－11－25］

［6］吴钢.贫困地区农民增收问题浅析 ［DB／OL］.http：∥www.caein.com.［2005－09－30］［2010－11－25］

（编辑：佘小宁）

On Relations in Transformation of Rural Land

GUO Qing－e
（DepartmentofThoughtandPolitics，LvliangUniversity，LishiShanxi033000，China）

The transformation in rural land is the major issue in rural development and stability with an urgent rash.The passive avoidance does not help solve the problem.Therefore，an accurate understanding of the Third Plenary Session must be helpful to understand and handle complex relationships in the land transformation in order to ensure the transformation of rural land.

Transformation；Relations；Handling

F310.0

A

1671－816X （2010）06－0651－05

2010－10－25

郭清娥 （1966－），女 （汉），山西临县人，讲师，主要从事马克思主义中国化方面的研究。