县级行政运作模式创新研究*

霍高原

(中共山东省高唐县委,山东高唐 252800)

县级行政运作模式创新研究*

霍高原

(中共山东省高唐县委,山东高唐 252800)

山东省高唐县自2008年建立起“一个工程七条线”的行政运行模式,合理地打破了部门分工,充分发挥了县级人力资源优势,成功构建起扁平化行政运行机制。本文以高唐县“一个工程七条线”行政运作模式为案例,通过个案分析和比较分析揭示其体制特征,进而对当代县级行政运行模式中存在问题及其原因进行了探究并指出了该模式对于提高县级行政执行力的意义。

一个工程七条线;行政模式;管理流程再造

县作为一级行政单位,有着较长的历史渊源,经过长达2000多年的发展演进,县级行政确立了其在国家政权体系中的基础地位。概括起来,当代县级行政具有工作的基础性、组织机构的完整性、发展的相对独立性三大特点。也正是因为这三大特点使县级行政创造性地开展工作成为可能。县级行政不仅是国家政权体系的基础性架构,而且具有承上启下的作用:作为沟通城市与乡村、宏观经济与微观经济的中间环节,既是县域经济和社会发展的决策指挥机关,又是落实党和国家方针、政策的执行机关。并且,县级行政适于进行工作创新的试点。作为严整的一级地方政权,其位置适中,功能齐全,具有综合性、典型性,改革的经验具有向上和向下推广的价值。县级行政机关以农村为依托,以城镇为中心,具有明显的衔接性,处于城乡经济的结合部,经济活动“自给自足”的程度高;政府管理包括了工、农、商、学、军等各个方面,具有较强的综合性。

县一级在无法对行政机构进行自主性改革的前提下,如何创新行政运作模式,整合组织资源,构建符合县域实际的运作机制,扭转经济社会发展的被动局面,需要进行多方面的探索创新,从而形成符合实际发展的体制机制模式。

一、新形势下传统行政模式存在的问题和原因探析

任何体制机制的创新和变革,都难以超脱所处的环境和所处行业的使命或本质。尤其是行政运作模式的创新,更需要从事实出发,在深入洞悉政府职责的基础上,提出改进的方案和措施。

就县级政府而言,政府职能主要包括政治职能、经济职能、社会职能和文化职能。改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的建立和发展成熟,县级政府的主要任务和职责也随之发生变化。县级政府自主权不断增强,政府的核心职能由过去的以社会治理为主,转变为以经济职能为主,即以发展县域经济为工作重点。县级政府通过履行其经济职能来组织、协调生产要素和利用市场调节县域内经济活动、配置经济资源来发展县域经济。随着市场经济体制的不断完善,县(市)政府在根据市场经济内在要求,扩大自主职能和履行服务职能等方面不断得到加强,整合县域内的物质、人力、信息等资源,为企业发展服务。由于我国仍然以政府为主导的发展方式,县级政府的经济职责主要是提供信息、规范企业行为、创造良好的发展环境,以推动县域经济发展,并在经济不断发展的基础上,实现社会建设、文化建设的不断提升。

(一)传统行政模式存在的问题(以高唐县为例)

1、行政部门之间条块分割。高唐县在行政模式没有创新调整之前,仍然沿袭传统的部门分工模式,也就是金字塔式的管理模式。事权基本上以单个部门为中心开展的。单个部门对其分管的县级干部负责,部门间横向联系较为松散,一旦遇到部门间需要协商的事务,经常出现互相推诿扯皮现象。

2、行政职能的越位和缺位。由于受传统行政运行模式的影响,县级行政还没有从大包大揽的方式中摆脱出来,仍然管了一些“管不好、不该管、管不了”的事情。行政许可事项仍然较多,尽管近年来,高唐县取消了多项行政性事业审批,但仍存在宏观管理“微观化”、“以批代管”等问题,特别是对社会事业的管理还不够充分,公共服务能力还比较弱。同时由于财力上的原因,在某些程度上存在公共产品和服务供给不足,在医疗、保险、教育等方面距离群众的需要还有一定的差距。尽管近几年,在社会民生保障方面的投入有了大幅提升,但仍不能满足群众的一些基本社会需求。

3、与垂直管理部门关系不够理顺。按照中央的要求,税务、工商、质监、药监、国土等部门先后实现了省以下垂直管理,这种做法虽然有利于加强集中统一领导和管理,但从实际情况来看,造成了县级事权、财权划分不合理,权力向上倾斜。由于人事权、财权县里对这些部门没有刚性约束,地方涉及到这些部门的工作,协调起来相对困难,造成了县级行政有责无权等一些问题,影响了县级行政运行的顺畅。

4、五大班子协调不够。由于国家干部人事制度的安排,政府任职年限确定为52周岁,到龄后,不再担任行政实职,调动到人大、政协任同级别领导,基本上脱离了县里的事权中心。地方武装部门由于其工作位置的特殊性,与地方的联系相对较少,对地方的发展关心不够,只是在征兵、抗旱防汛等方面参与到地方事务中来。党委、政府、人大、政协、武装系统地方几大班子协调不够,难以激发出地方组织各层面应有的活力和力量,形成发展合力,甚至耗散组织能量,不能形成推动地方经济社会发展的龙头作用。

5、部门间信息难以共享。传统行政运行模式以部门分工为主,对部门间的协同缺乏制度性的约束,不可避免地出现部门利益至上的现象,有意无意之中,部门间信息资源的传递和共享出现了严重的衰减和偏移,信息孤岛现象在县级层面表现地较为严重。

(二)传统行政模式存在问题的原因分析

1、传统行政观念的影响。各级行政并没有完全从以往的惯性思维模式中摆脱出来,行政工作人员的观念仍带有较多计划经济观念的痕迹,“管”的观念占据主导位置,服务意识、服务能力较为欠缺,导致管理方式依靠简单的行政命令为主。作为县级行政权机关,多数时间偏重于参与微观经济活动,对基本的社会管理和公共服务关注的不够;主要表现对经济发展关注的过多,在某些程度上忽视在经济生活与其它社会事业之间进行统筹和协调;热衷于作表面文章,投资一些见效快、易出政绩的短期项目,而不愿提供一些见效慢、周期长但具战略性的公共产品。这些行为直接的后果,就是部分经济指标虽然暂时上去了,但与人民生活密切相关的社会的发展却相对滞后,广大农村发展的基本需求未能得到保障和满足。

2、传统的行政管理体制不合理。我国实行自上而下的压力型管理体制,即“一级政治组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”①荣敬本等:《从压力性体制向民主体制的转变》,中央编译出版社1998年版。在压力型体制中,上级行政机关根据发展规划,制定各项经济社会发展目标,并加以具体化和数字化,以指标和任务的形式分派给各下级行政组织,并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核下级行政机关的主要依据。因此,县级行政不仅担负着本地经济和社会发展事务的重要职责,还承担着从中央、省、市逐级传递的各项目标指令。

3、事权分离的财政体制。完善规范、责权明晰的分级财政体制的核心应该是以事权为基础划分各级行政的财权和税权。1978年后,由于地方财权、税权过于膨胀,曾一度造成中央财政收入占GDP比过低的现象。因此,我国于1994年进行了以分税制为基础的分级财政体制改革,初步理顺了中央与省级行政之间的财政分配关系,但省以下各级行政之间的分税制体制仍不够科学合理。主要表现为:从事权来看,从中央—省—市—县—乡,越往下事权弹性越小,刚性越强。地方承担了一些本该上级财政承担的义务,尽管上级财政有转移支付,但不能解决问题,如九年制义务教育、教师工资发放等。同时还有一些省级以下地方行政还要承担一些事先没有界定清楚的事权,比如社会保障、公务员涨工资等。这就造成了财权从乡—县—市—省—中央向上层层相对集中,与之对应的是县级没有充足的财力进行社会建设。

4、缺乏一套干部全面参与中心工作的政策体系。由于沿袭旧的行政运作模式,高唐县级政权机构没有构建起符合县级实际的行政运作模式,没有一个长期科学的发展规划和任务目标,经济社会的发展缺少持续性。在干部激励问题上,不能激发起干部干事创业的积极性、主动性。对人才本就相对缺乏的县级,更显得人力资源的不足。创新县级行政运作模式,建立一套科学的工作推进落实机制,对于县级人力资源管理、县级行政组织扁平化建设,特别是提高县级行政执行力,加快县域经济社会发展,有着重要的意义。

二、高唐县提高县级行政效率运作模式的架构

高唐县提高县级行政效率的新行政运作模式简称为“一个工程七条线”,通过这种架构思考和安排县域政治经济生活中面对的各项问题和任务。

(一)变革的总体构想

1、问题导向:一切从实际出发。组织管理模式的改进或再造过程基本的思路有两种:问题导向式和框架导向式。两者的区别主要在于切入点的不同,前者从具体的问题切入,衡量标准是问题是否解决;后者从框架和体系切入,衡量标准是框架和体系的完善和科学。我国传统行政运行和改进大都遵循框架导向式,虽然建国后按照国家的统一部署,经过6次机构改革,行政效能却没有得到实质提升。

县级的核心职能就是经济职能,经济职能是政治职能、社会职能、文化职能的基础。如果将县委、县政府视为一个组织的话,这个组织的根本使命就是要发展经济,紧紧抓住发展这个主要矛盾不动摇,这是一切工作和核心、中心。而企业是地方经济发展的平台和龙头。发展县域经济的核心问题就是培植壮大一批支柱、骨干、重点企业。根据高唐发展实际,总结近年来高唐发展得失,中共高唐县委、县行政提出了重点培植壮大以县内2家支柱企业、5家骨干企业、8家重点为中心工作,为绕着这一中心,还要做好优化环境、城乡基础设施等方面的工作。

2、行政扁平化:管理流程再造。管理流程再造是按市场导向和企业目标,组合一系列相互关联的管理或工作行为,合理、顺畅、快速地将组织的资源投入转化为效益产出。它将传统的按专业划分、金字塔型的多层级管理模式,改造为以流程为导向的管理模式,实行“扁平化”的组织结构。再造过程涉及企业组织结构的变革、利益关系的调整、管理方式的转换等多个层面。管理流程再造是难度很大的基础工作,但对提高组织的执行力具有非常关键的作用。按照问题导向的原则,以点构线,以线带面,循序提高,逐步实现管理流程的再造。同时不断以“事要解决”为切入点,在流程再造的每个环节保证“点上突破、线上提高、面上稳定”,降低流程再造的成本和风险。

推行“一个工程七条线”执行模式之前,高唐行政运行模式以部门分工为主,以部门任务和职能为核心,在这种部门分治体系下,审批申报条件繁琐、审批环节手续繁琐、业务流程冗长重复、部门间横向联系少、行政效率低下,影响了工作开展。扁平化要求业务流程建立在流程式设计基础上,即按照完成一件事的一系列先后顺序、先后工作环节或步骤来设计组织结构,这就要求要坚持制度化、程序化、便捷化的原则,将分散于各部门的职能进行重新组合,对多余的部门和重叠的流程予以合并,对不必要的管理程序予以精简取消,达到简化程序、缩短时限、降低成本、提高效率的目的。主要对三个方面进行优化:一是优化行政部门内部的业务流程,即改变行政内部机构重叠、中间层次过多的状况;二是跨行政部门的业务流程,即打破部门界限,使业务所涉及的各个部门、所需要的各个环节以及各种资源一体化;三是优化不同行政部门之间的业务流程,即优化发生在两个以上部门之间的业务,逐步实现同层次和上下级行政机构之间的信息交换和信息共享。

3、部门协同:形成组织发展合力。组织结构理论认为,一个合理的组织结构应包括决策、执行、监督和参谋咨询四个系统组成。决策精干高效,执行迅速有力,监督严格公正,咨询参谋准确发达是组织执行力的重要保障。四个系统相互独立又相互配合,共同构成一个科学合理的组织结构。目前,县级行政机构设置中,各职能部门执行上级部门和县委、县行政的各种命令;行政监察和审计等机构负责监督和检查;在县级行政中,各系统之间职责交叉,沟通不畅,协调困难,县级行政决策迟缓,执行软弱,监督不力,参谋信息不够准确。因此,改革县级行政组织结构,按照结构优化、形态扁平、职能合理和人员精予的要求设置县级行政机构,是提高执行力,解决这一问题的有效措施。

4、“一个工程七条线”:行政运作模式的建立。组织运行模式的建立,是组织使命、组织面临的环境、组织结构、组织文化等综合变量的表现。从组织使命看,经济职能是县级行政工作的中心。从组织面临的环境看,1997—2003年是高唐实施大工业带动战略,进行第一次创业,实现了高唐发展史上的第一次辉煌。但2003年后,发展偏离了经济中心,所以在2008年初,县十届三次县委全委(扩大)会议确定了“二次创业,再铸辉煌”的总体奋斗目标。高唐最大的矛盾、最根本的矛盾、最主要的矛盾就是发展经济、发展工业经济。高唐的第一次创业,得益于大工业带动,第二次创业同样依靠工业经济的带动。

为此,高唐县委、县政府经过多方征询、斟酌反复,最终确立了建立“一个工程七条工作线”的落实机制。“一个工程”即“258”工程,以培植壮大县内2家支柱企业、5家骨干企业、8家重点企业为切入点,重点发展县域经济。围绕着“258”工程,将全县面上的工作分布为“七条工作线”:一是优化经济发展环境工作线,负责全县经济发展环境的治理和优化;二是城乡基础建设工作线,负责处理城乡基础设施建设中的重大问题;三是社会稳定工作线,负责处理平安建设、政法综治以及信访稳定工作中的重大问题;四是服务业及社会事业发展工作线,负责处理服务业及各项社会事业发展中的重大问题;五是民营经济暨招商引资和项目资金争取工作线,负责处理民营经济、招商引资、项目资金争取工作中的重大问题;六是农业和农村经济工作线,负责处理农业和农村经济发展中的重大问题;七是基层组织建设暨考核奖惩工作线,负责处理基层组织建设和考核奖惩工作中的重大问题。各条线有县委、人大、政府、政协及有关的分管领导人组长,负责各条线的工作。

(二)高唐县“一个工程七条线”行政模式组织方式

作为县级,最根本的任务就是抓落实,同时要充分发挥县级人力资源优势,最大限度地凝聚起县级行政力量,提高行政执行力,将上级政策、县域发展战略落到实处。从组织的中心任务为导向,在充分调研、集体讨论、征求社会多方意见的基础上建立形成的“一个工程七条线”行政模式,实现了制度整合、流程整合、观念整合、服务市场和社会的整合,推动了层级治理模式向复杂治理模式和网络治理模式的转变。

从制度整合看,“一个工程七条线”行政运作模式整合了八个方面的工作制度,各条线上的工作制度既有各自重点,又互相联系,基本涵盖了整个县域工作的重点。各条线平时按照各自工作重点,分线作战。遇到涉及多方面的工作,线与线之间便于沟通联系,提高了行政效能。

从观念整合看,“一个工程七条线”行政运作模式整合了人大、政协、地方武装方面的领导力量。在传统的行政运行模式下,人大、政协、地方武装方面的领导力量远离县里中心工作,该模式能够最大限度地整合这些部门人力资源,发挥好这部分地方精英的领导作用,使他们由旁观者转变为参与者,营造起团结干事的工作氛围。

从流程整合看,打破了原来以部门事权分工为主的行政运作模式,将全县的工作分布为八个方面,将全县100多个部门根据其工作职责,整合为七条工作线,减少了组织层级结构,有关的领导干部和部门整合在一条线上,加强了部门间横向联系,提高了组织的沟通效率。

从市场和社会整合看,是构建服务型政府的重要举措。市场经济时代的政府职能社会服务职能越来越重要。服务型政府则主要职责是为经济和社会发展服务,而不是参与经济生产的具体活动。“一个工程七条线”行政运作模式中,每条工作线直接或间接包含了为经济和社会发展服务。即:“258”工程是核心,招商引资暨民营经济和项目资金争取、农业和农村经济和经济建设直接相关,服务业及社会事业发展主要是以服务社会发展为主要职责。优化经济发展、城乡基础建设和基层组织建设暨考核奖惩工作为了经济社会发展提供强力保障。“一个工程”和“七条线”重点突出,操作性强,互相联系,有机整合。

(三)“一个工程七条线”的运作方式

高唐县“一个工程七条线”的运作方式分为三个阶段。第一个阶段是战略形成阶段。在明确组织使命的基础上,提出并确定组织目标。通过对组织面临的外部环境和组织内部环境的分析,作出组织的战略选择,进而形成组织发展战略。第二个阶段是战略分解。在既定发展战略指导下,根据组织所掌控的资源,综合考虑组织文化、组织能力等因素,进行战略分解。第三个阶段是战略执行。在前两个阶段的基础上,推动组织战略的实施,将组织战略任务分解到各组织执行主体,推动任务目标的落实。

在具体的操作中,以服务业及社会事业发展工作线运作模式为例。在宏观运行上,在战略形成阶段,工作线的常务副组长召集卫生、劳动、教育、民政等社会事业部门,通过总结前一年相关工作并结合对服务业发展的内、外环境分析的基础上,形成战略目标。然后对目标进行分解,落实到线上各部门,各部门根据战略目标,制定出具体的工作计划,落实到有关科室,加以落实。从微观运行上看,主要是包括领导及协调机制和保障机制。领导及协调机制即成立由县委副书记牵头,多名县级干部共同参与的服务业和社会事业发展领导小组,统筹指导服务业和社会事业发展。保障机制主要是跟踪服务制度、季度汇报交流制度、现场服务办公制度等,及时掌握服务业发展情况,分析存在的困难和问题,并及时协调解决。

三、高唐县新行政模式的潜在作用

(一)有利于提高干部的计划能力。上级决策往往是从全局一般情况出发制定的,不可能对各地各部门千差万别的具体情况做出毫无遗漏的详细规定。所以,基层行政要根据本地的实际情况,对上级政策进行必要的信息筛选加工再决策,细化行动方案,使各项具体政策既与中央和上级政策在目标方向上保持一致,又能适合本地区的实际情况,达到原则性与可行性的统一。

(二)有利于提高部门间协调能力。从纵向上看,方针、政策、决策等必须通过建立有效的沟通渠道才能传播给执行者。而下级执行者对这些方针、政策、决策等的执行程度取决于上级对其传递与解释的有效程度。从横向上看,由于一项决策的实施常常涉及众多机关和执行人员的分工合作,难免产生分歧、矛盾,对决策的执行积极性会产生消极影响。这些关系的协调与否直接关系到决策能否被准确无误地加以执行,同时也关系到目标的实现程度。与传统的行政运作模式相比,“一个工程七条线”有效地克服了有关职能部门间的冲突。从组织理论角度看,减少了层级结构,推动了组织扁平化变革,增加了沟通的直接性和精确性,有利于县委决策的无偏传播,体现出县委对政府工作的引领指导作用。

(三)有利于提高领导干部的控制能力。控制存在于行政执行过程中的各个环节,各个阶段。执行的过程也是控制的过程,也就是使组织行动的方向符合决策要求。基层行政的控制能力就是指基层行政在依据计划标准衡量计划完成情况,纠正计划执行的偏差,以确保计划和执行目标实现的过程中体现出来的能力。基层行政必须运用各种机制,控制执行过程中的种种矛盾和冲突,应付各种突发事件,把各种矛盾和冲突置于合理的秩序范围内,从而为政策、决议、计划等的有效执行以及目标的顺利实施创造一个良好的运行环境。“一个工程七条线”行政运作模式把职能业务联系较多的部门联在一起,用一个大的工作面进行统领。涉及全县面上的工作,如重点项目建设、招商引资等工作的开展,涉及到多个部门,一旦某项工作开展起来,进展到什么程度,如果缺少部门阻碍组织的协同的话,作为分管的领导同志很难及时发现工作进度,也就无法及时进行服务。工作中出现偏差,也无法及时修正,等到问题爆发出来是,解决起来可能会很困难。如在社会稳定线上的涉及到信访问题,只要线上的信访局、公安局、稳定办等职能部门坐在一起,进行信息的沟通协调,就很容易了解掌握那些信访案子办理进度,对容易引起不稳定的因素较容易地做到了然于胸。如果缺少“工作线”形式,尽管可能某个行政部门在某些方面的职能都是强有力的,但如果信访局、公安局、稳定办各自为战,对一些信访案子办理情况可能会失去控制,工作中一旦出现稳定方面的问题,就会无从下手,找不到问题的症结。

(四)有利于人大、政协更好发挥职能。我国现行体制中,地方重要官员的选拔一般采取异地任职制。这种干部交流机制在一定程度上克服了“一人得道,鸡犬升天”的现象,可以让拟选任干部脱离原有的人情关系网,防止组织上的任人唯亲,但也在很大程度上造成了本地优秀人才的流失。而“一个工程七条线”行政运作模式,将县级人大、政协领导干部纳入县级中心工作分工中来,让县级人大、政协领导干部在参与经济社会发展中心工作的同时,更好地收集参政议政素材、深入一线监督法规决议的落实,实现感性认识到理性认识的提高。

四、结论

县级行政运作模式的改革,是县级政府保持政令畅通、提高行政效率、建设服务型政府的重要保证。改革开放30年来,国家进行了6次大的行政机构改革,改革重点放在了机构设置、人员精简方面,县级也相应进行了改革。但县级仍然沿袭传统的以部门事权为中心的行政运作模式,条块分割,影响了行政效能。尽管有些县级对行政模式进行了创新性探索,但没有形成体制机制上系统的运行模式。高唐县立足经济社会发展实际,以政府的经济职能为核心,创造性地提出了“一个工程七条线”的行政运作模式,对县级资源进行了整合利用,对县级工作进行了划块分类,形成了符合高唐发展实际的工作模式。从理论上看,该模式是组织理论、激励理论、全面质量管理理论等现代管理理论的创新应用,对现代管理知识在行政运作方面的应以进行了探索;从实践上看,该模式的建立,提高了政府执行力,最大限度地开发利用了县内人力资源,形成了发展的合力,有力地推动了高唐经济社会又好又快的发展。

(责任编辑:陆影)

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1003—4145[2010]10—0154—04

2010-09-01

霍高原(1966-),中共山东省高唐县县委书记、县人大常委会主任。