论我国财政监督的必要性*

陈 渊 鑫

(武汉大学 国际法研究所, 湖北 武汉 430072)

财政监督作为国家财政管理的重要内容，与财政制度同步产生。在国外，财政监督最早可以追溯到公元前3500年左右的古埃及监督官制度；[1](P5)在我国，夏商时期就已经出现了财政监督。新中国成立后，我国财政监督获得了长足发展，已基本建立了具有中国特色的财政监督制度体系。一般而言，所谓的财政监督，是指财政部门为保障国家财政政策的贯彻落实和财政管理的有序有效，依法对财政运行相关主体的财政财务行为实施的监控、检查、稽核、制裁、督促和反映等活动的总称。[2](P2)近年来，随着公共财政框架体系的逐步建立和社会主义市场经济的不断完善，财政监督在保障财政政策执行、严格预算管理、维护财经秩序、预防治理腐败等方面发挥了十分重要的作用。然而，我国目前对财政监督必要性的理论研究还比较薄弱，国内学者大都借鉴西方理论对财政监督的必要性予以论述，因而，未能体现我国财政监督的特色。因此，从我国实际出发，系统研究财政监督的必要性理论具有十分重要的意义。本文采取理论联系实际的方法，从财政的固有职能、财政部门的法定职责、财政管理、国家经济监督体系以及国外财政监督实践等五个方面对财政监督的必要性进行论证，以期进一步完善中国特色的财政监督理论体系。

一、财政监督是财政的固有职能

财政是一个历史悠久的经济现象，又是经济的政治表现，是国家为了实现其职能，凭借其政治权力(公共权力)直接参与社会总产品分配的一种活动。[3](P8)在国家或者社会制度发展的不同阶段财政都发挥其固有的职能作用。财政职能是财政本身所固有的功能，也是财政本质的具体体现。财政职能在不同经济社会条件下既有共性，也有特性。在社会主义市场经济条件下，我国财政具有资源配置、收入分配、稳定经济和财政监督四项重要职能。财政职能的充分发挥乃是促进我国社会经济健康、持续和可协调发展的不可或缺的要素。

财政从根本上讲属于分配范畴，是一个分配问题。有分配，客观上就必然要求有监督，没有财政分配就无所谓财政监督，分配与监督不能脱节。财政监督职能是指财政在分配社会产品和国民收入、稳定经济和促进发展的过程中，对国民经济、社会事业等相关活动状况进行综合反映与规范制约的客观功能。它突出体现在信息反映与数量监控等方面。由于财政处于社会再生产过程中分配环节的主导地位，并同国民经济、社会事业等多方面发生十分密切的联系，因而社会经济生活中的很多信息都会在财政上有所反映。因此，必须建立健全科学、精细、规范的财政运行信息反映和数量控制系统与机制，才能提高对财政资金运行，乃至财政预算的编制、执行，对宏观经济调控进行监控的能力、水平和效率。同时，财政监督的职能作用往往是结合着调控经济运行、优化资源配置、调节收入分配等各项职能的日常管理进行的，它们相互作用，密不可分。

财政监督与资源配置、收入分配、稳定经济职能都是财政本身所固有的、不可分割的整体。它们互为彼此，相辅相成，存在着密切的内在联系。财政监督对资源配置、收入分配、稳定经济三项财政职能的实现具有促进、规范、优化和保障的作用。财政监督通过反映、督促、检查和制裁等活动，及时发现和纠正预算执行中的偏差，保证财政分配的科学、有效和合理。财政监督通过对宏观经济运行的跟踪、监测、分析、反映，为宏观经济调控提供决策，引导社会资金流向，弥补市场缺陷，实现资源的有效配置和经济的稳定。财政监督通过对财政工作自身的监督管理，逐步优化财政管理制度，不断提高财政分配效益和财政管理水平。总之，资源的有效配置、收入的合理分配、经济稳定的过程，也就是发挥财政监督职能的过程，财政监督寓于资源配置、收入分配、稳定经济的活动之中，通过反映、督促、检查、制裁等形式发挥作用。

二、财政监督是财政部门的法定职责和权力制衡的内在要求

一切权力属于人民，人民是国家的主人，但自然人无法直接对社会进行管理，只有通过选举活动将分散的权力转化为代表全体人民的公共权力，授权给国家和政府，才能实施社会管理。在我国，国家权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，它们拥有立法和监督执行的双重权力，并直接向人民群众负责，即“议行合一”。在人民代表大会制度下，国务院和地方各级人民政府是人民代表大会的执行机关，行使行政权，人民法院行使审判权，人民检察院行使检察权。它们的设置、职责、权限、活动原则均依照人大制定和颁布的宪法、法律规定来行使，并向人大负责，体现人民的意愿，履行公共受托责任。就行政执行机关而言，政府依据权力机关的授权，具体负责管理公共事务，提供公共产品。在我国，一级政府一级财政，财政职能由人民代表大会授权给政府。政府根据各部门职责分工，将主要职责交由财政部门承担。财政部门根据职责分工，专门从事财政管理和监督职责。

财政管理是政府为了履行职能，对所需的物质进行的决策、计划、组织、协调和监督活动。简言之，就是政府筹集、使用和管理资金的活动。因此，财政管理从本质上讲也就是行使公权力。由于公共权力关系的不平等性和权力运行的垄断性、强制性等特点，其天然具有膨胀性和腐蚀性。英国学者阿克顿勋爵曾说过：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。……绝对权力会败坏社会道德。历史并不是由道德上无辜的一双双手所编织的一张网。在所有使人类腐败堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”[4](P342)同时，法国思想家、法学家孟德斯鸠也对此作出经典的评论：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[5](P156)为此，权力制衡原则成为公权运用的最基本法则。如果对公共权力不加以制约和监督，势必导致权力的无限扩张，诱发权力部门或个人的自利动机，可能出现机会主义行为，损害社会大众的利益，甚至威胁正常的经济和社会秩序。因此，接受监督和制约是公共权力运行的内在要求，政府受托行使公共权力的行为和过程也必须受到有效的监督与制约，必须防止少数官员利用手中的权力来谋取小集体或个人利益。

我国宪法体现了权力的分工与制约原则，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，并对它负责，受它监督；人大代表由人民选举产生，并对人民负责，接受人民监督。财政作为一个政治范畴，是国家政权活动的重要组成部分；作为一个经济范畴，财政又是政府调控经济运行的重要手段。由于市场经济本身存在的缺陷，财政日益成为政府管理经济和社会事务，增强宏观调控的重要手段。因此，财政履行职能情况需要自觉接受国家职能机构和人民、社会舆论的监督。同时，为保障财政分配活动正常有效运行，更好地承担法律规定的职责，也必须加强对财政运行相关主体财政财务行为的监督，依法实施监控、检查、稽核、督促和反映，形成对其相关主体的一种控制和制约关系。在市场经济条件下，对财政运行相关主体的财政财务行为进行有效的约束和制衡，可以确保这些行为严格限定于国家法律规定范围之内，实现政府财政资源的有效利用，维护财政经济秩序。这是财政监督在公共财政理论中的内在逻辑要求。此外，公共财政作为效率财政的一个重要涵义，表现为政府作为公共部门实现公共目标或增加社会福利，在很大程度上取决于预算约束和监控其运行的努力程度与动机。公共部门的这一特殊属性使财政监督显得十分重要。

三、财政监督是财政管理的有机组成部分

现代管理学认为，管理是有关组织或个人，为达到一定的目标，运用各种手段，对某一领域的人力、资金、物资、信息等资源进行决策、计划、组织、协调、控制和监督的活动。[6](P32)管理一词本身就含有控制、监督的意思，只是有时候为了方便，从不同的角度看问题或有所侧重，才将管理与监督适当加以区分。财政管理是政府为实现其基本职能，依据法律法规，运用一定的手段，对政府预算资金的筹集、分配、使用过程进行决策、计划、组织、协调和监督活动，以确保财政运行过程能做到合法、合规和有效。财政管理的本质，客观上要求财政监督内含于财政管理活动之中，并成为财政管理的重要内容和有机组成部分。财政监督重点对财政资金的分配过程及其效果进行监控，及时发现和纠正财政活动中的偏差和问题，从而不断提高财政管理效能。预算编制、执行和监督是财政管理的三个重要方面，只有这三方面相互协调、相互制约、相互促进，财政管理才能顺利高效地实现其职能。

财政监督作为财政管理活动的一个重要组成部分，具有事前审核审批、事中跟踪监控和事后检查稽核相结合的特征。通过事前对预算编制真实性、科学性和合法性的监督，防范、阻止不合法或低效的预算支出，使有限的财政资金发挥更大的使用效益；通过事中对财政预算收支执行情况和财务制度执行情况的即时跟踪监控，分析、研究监督客体在经济运行中是否存在着偏差和问题，及时纠正并有效防止各种违法违纪行为的发生；通过事后对财政预算执行结果的监督检查，评估财政资金的效益，查处各种违法违纪行为，并针对检查中发现的问题，分析成因，提出建设性建议，堵塞漏洞、完善政策，促进财政管理水平的不断提高。总之，作为经济和财政运行的“监测器”，财政监督能及时发现和纠正预算编制、执行中的偏差，确保财政政策顺利实施和预算任务圆满完成，维护财政资金安全、完整与有效。

四、财政监督是国家经济监督体系不可或缺的环节

在我国，国家经济监督是一个多层次的监督体系，包括人大预算监督、财政监督、审计监督、社会中介机构和舆论监督等。人大预算监督是人大及其常委会根据《宪法》、《预算法》等规定，对财政预算草案、财政预算执行、财政预算调整等所实施的监督活动，具有至上性。在人大监督之下，财政监督和审计监督履行着重要的行政性监管职责。审计监督是国家审计机关依据《审计法》，对被审计单位的财政、财务、收支及其经济活动的真实性、合法性和效益性进行检查、评价的一种监督活动，具有较强的独立性。财政监督是财政部门为保障国家财政管理有序、有效，依法对财政运行相关主体的财政财务行为所实施的监督活动，是财政管理的有机组成部分。在立法监督、行政监督之外，社会中介机构监督和舆论监督共同扮演着社会监督的角色，是对人大预算监督、财政监督和审计监督的有益补充。总之，各种监督分别在国家经济监督体系中发挥着独特的作用，构成了层次清晰、相互补充、不可替代的监督格局。

财政监督作为财政管理的有机组成部分，在国家经济监督体系中发挥着关键作用。财政监督以外的其他监督主要通过事后检查方式等对财政管理活动进行监督，达到预防违法违纪行为发生的作用。对财政监督而言，财政监督的本质特征是监督的管理性，这也是其区别于其他监督的最突出的特点。具体表现为：一是财政监督与财政分配的同步性。财政监督是对财政分配和财政管理过程的监督，财政监督、分配和管理过程是不能分离的，三者是同步进行的。二是财政监督是一种经常、连续性监督。财政机关对财政收支、会计事项、国有资产事项的监督是经常的，而且要连续进行。如预算的编制要经过审查、预算的执行要接受监督、决算要经过审批，整个工作流程是连续的。三是财政监督检查具有及时性和建设性。由于财政监督是经常的、连续的，与财政分配、财政管理是同步的，因而具有及时发现问题的可能性，随时发现问题，及时进行检查。财政监督在对违法违纪处理处罚的同时，更加注重提出改进意见和建议，及时反馈给财政管理者和决策者，从而达到规范和加强财政管理的目的。四是财政监督作用的防范性。财政监督是事前、事中和事后相结合的监督，特别是事前、事中的监督，具有明显的防范功能。

总之，财政监督在国家经济监督体系中具有基础性作用，是国家经济监督体系不可或缺的重要环节。

五、财政监督是世界各国的通行做法

纵观世界各国的财政监督发展与实践，财政监督已经成为各国的通例。在西方发达国家中，各国都十分重视加强财政监督，并根据其宪政体制及历史传承等因素，分别建立了适合本国的、比较完善的财政监督体系。一是建立了完善的财政监督法律制度，部分国家甚至在宪法中对财政监督制度予以规定。如美国国会先后通过《监察官法》、《财政主官法》、《政府管理改革法》和《单项否决权法》，赋予监察官以独立监督的权力，为财政监督提供法律依据；日本国会陆续制定颁布了《财政法》、《地方财政法》、《地方交付税法》、《地方自治法》、《财务省设置法》等法律法规，保证监督管理的规范化和高透明度；澳大利亚《财务管理和责任法案》对财政资金申请、拨款、支付行为进行规范和全过程监控，并规定了操作性很强的处罚条款。二是通过法律等形式明确了财政监督的职责和权限。各国由于各自宪政体制、文化传统等因素的影响，在财政监督的职责和权限方面存在差异。但一般而言，主要包括：对国家预算收入的监督、对预算编制和执行的监督、对国有企业的监督、对社会中介机构的再监督、对金融机构的监督等六个方面。三是高度重视机构和人员的配置。依法设置财政监督机构并科学配置人员，是保证财政监督成效的关键因素。大多数国家都设立了高规格的财政监督机构，如法国，除设立财政监察专员对部门和大区进行财政监督外，还设立公共会计(所有管理国家财政公共支出拨款账目的会计)在公共支出拨付时进行监督。所有公共会计都是国家公务员，并按照“支出决策人与支出执行人相分离”的原则，无论公共会计为哪个部门、单位或地区服务，都由财政部公共会计司垂直管理，目的是保证公共会计的独立性。同时，注重财政监督人员的选拔和培养，如法国财政监察专员必须是在财政部工作10年以上的高级文官，由财政部长任命。四是坚持依法行政，严格规范程序方式。财政监督检查的过程，也就是运用财政监督工作程序和方法的过程，充分体现了法制化、综合化和现代化的要求，做到有法可依，依法监督。如意大利、西班牙两国财政监督的法律地位都较明确，两国财政监督的职责和工作在议会通过的法律条款中有具体规定，不受其他部门的影响。五是明确了财政部门与其他监督主体之间的关系。各国都通过法律等形式，明确了财政部门、审计部门、议会等监督主体之间的权限，各监督主体之间职权明晰，避免了权力碰撞现象的发生，形成了既分工明确，又密切配合的监督体系。

综上所述，财政监督是财政的固有职能，是财政管理的有机组成部分，是国家经济监督体系不可或缺的环节，是实现财政其他职能的内在要求和重要保障。无论从我国财政改革与发展的实践需要，还是从中外财政监督的实践，财政监督都是经济监督体系的重要环节。随着市场经济的不断深入发展和公共财政体制的逐步建立，财政监督在财政工作中的地位和作用将越来越突出。

参考文献：

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[5] [法]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深译.北京：商务印书馆,1961.

[6] 李继纯，孙敏强.财政监督实践与探索[M].黑龙江：黑龙江人民出版社,2006.