论高校民主管理体系的建构*

张 能 胜

(湖州职业技术学院 校长办公室, 浙江 湖州 313000)

党的十七大报告在部署社会主义民主政治建设时，明确提出要把基层群众自治制度作为社会主义民主政治建设的四项基本制度之一，发展基层民主，保障人民享有更多切实的民主权利成为党和国家今后相当长时期内的重大政治任务。[1]高校是人才聚集地、思想集散地，也是培养社会主义建设各类人才的主要场所。深入开展高校民主管理理论研究，推进高校民主管理实践，培育高校民主意识，对提高国民民主意识，完善社会主义民主政治，健全社会主义民主制度，推动社会主义民主政治进程具有重大而深远的意义。

一、我国现行高校民主管理体系评析

人民民主专政的国体决定了我国各项法律制度必须体现人民民主的基本原则，高等教育法律制度也是如此。根据《教育法》、《高等教育法》、《教师法》和《学位管理条例》等规定，我国高校民主管理的基本框架为：公立高校实行党委领导下的校长负责制，教师通过教职工代表大会(下文简称教代会)参与高校民主管理，享有通过参与学术委员会审议学科、专业设置，教学、科研方案制定，评定教学、科研成果等有关学术事项的权利和对教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议的权利。从民主管理的角度来看，高校管理主要存在以下一些问题：

1.领导体制层面 从领导体制来看，高校实行党委领导下的校长负责制，但党委和校长的职责并不明晰，党委决策与校长民主决策的基本程序也没有明确的规定。这就导致党委与校长之间权责混淆，党委与校长的决策程序不规范、不透明、随意性大，高校的权利过于集中在学校党委书记和校长手中。

2.教职工参与层面 教职工参与高校民主管理的途径单一，主要是教代会。实践中，教代会每年召开一次，教职工没有其他正常途径参与学校管理；应该提交教代会讨论的事项规定不明确，使得本该由教代会来讨论的事关教职工切身利益的重大问题，由学校几个领导，甚至由党委书记或校长个人来决定。

3.学生参与层面 将大学生排除在高校民主管理的主体之外，这是我国现有法律制度存在的一个大问题。大学生是高校中最大的群体，是高校主要利害关系人，将大学生排除在高校民主管理主体之外，不符合民主管理的基本要求，也有违现代高校管理的有关理论。

4.制度框架层面 在现有的高校民主管理制度架构中，找不到高校民主管理程序性制度的有关条文。这与我国历来重实体、轻程序的立法思想有关。

二、高校民主管理的理论基础

根据洛克(J·Locke)的自然法学说，人们一旦让渡了自己的一部分权利给共同体，那么个人就有服从大多数人的义务，多数人也有替少数人作出决定的权利。民主是一种在社会生活各个领域的治理中，以尊重人们的平等权利和多数人的意志、利益为原则的制度和机制。

民主的基本内涵主要有：(1)平等。一定范围内的社会成员的权利和义务是完全平等的。民主意味着在形式上承认共同体内的成员一律平等，大家都有决定共同体制度和管理共同体的平等权利。(2)选举。没有代议制的民主是不可想象的，而实现代议制的途径则是选举。选举的实质是进行权力的委托，是赋予管理者进行管理的合法性。(3)监督。领导机构、领导者无例外地要接受选举人(权力委托者)的监督，选举人可按程序罢免不称职的领导者。(4)多数决定。重大问题必须在充分讨论的基础上，严格按照少数服从多数的原则作出决定。民主还必须保护少数，少数要服从多数，但不等于可以恃多凌少。(5)公开。重大事务，特别是决策活动必须公开，重大情况应该让人民知道，重大问题须经人民讨论。(6)法治。必须实行民主的法律化、制度化和程序化，个人的意志必须服从法律的权威。法治是民主的规范和保障。

从民主管理的角度来看，民主的基本内涵应是上述诸点在管理领域的延伸，高校的管理亦应如此。党委领导下的校长负责制是讨论高校民主管理体制的基础。以此为前提，高校民主管理应确立以下理论基础：(1)在高校这个共同体中，主要利益主体有三类：教职工、学生和高校管理者。三者在高校这个利益共同体中只有利益需求的不同，在法律地位上是平等的，均享有参与高校民主管理的权利；(2)高校的主要组织机构组成人员应由选举产生，全体教职工和学生在相应的选举中均有选举权和被选举权；(3)教职工、学生均享有监督高校管理活动的权利；(4)在教代会、学代会等代议制机构和委员会制机构进行决策时应遵从多数决的原则；(5)学校各种利益主体均享有与自己利益相关的各类信息的知情权，能够通过公开的渠道获取必须的信息；(6)学校的各种组织机构的决策程序应规范、公开，暗箱操作是民主管理的对立面；(7)高校各项管理活动应有明确的制度依据，制度健全是高校民主管理的基础和保障。综上可知，构建高校民主管理体系需要按照民主要求，从组织框架与制度框架两个方面，来保障高校相关利益主体参与高校民主管理的实体权利和程序权利。

三、高校民主管理的组织框架

深化高校民主管理必须建立起符合民主要求的组织框架。高校民主管理的基本组织框架应从以下几个方面来构建：

1.学校管理者层面 基于高校独特的学术特点，高校的领导决策组织除法律明确规定的党委会会议、校长办公会议、学术委员会、学位委员会四个决策机构外，还应该设立以下几个机构：(1)教学委员会。教学管理职能根据高教法的规定属校长的职权范围，但高校校长是高校的行政管理领导，对于专业性极强的教学管理，校长不可能做出完全符合专业教学规律的科学决策。这就需要组织由各学科专家和教学一线教师参与组成的教学委员会，由教学委员会来对教学管理中的重大问题提供决策意见和建议，并采取少数服从多数的票决制。(2)校务委员会。校务委员会是校长就学术研究、教学管理以外其他行政管理事务进行咨询和决策的机构。校务委员会成员除学校领导外，应由具有一定管理经验、对学校情况和国家有关政策非常了解的校内人员组成。校务委员会可以就校长提交讨论的有关事项进行全面充分的讨论决策。

2.教师层面 参与高校管理是教师的民主权利之一。除教代会外，教师参与高校管理还应建立以下机构：(1)教代会常务委员会。应改变现行工会委员会作为教代会的常设机构的做法，建立教代会的常设机构----教代会常务委员会。由它来处理教代会的日常工作，在教代会闭会期间行使教代会职权。它应该成为教职工及其代表表意和参与学校事关教职工利益的决策的机构，使工会回归其基本职能。教代会常务委员会采用票决制的决策形式。(2)校务委员会、教育委员会和学位委员会等机构。教师可以以相应专家的身份参加校务委员会、教学委员会和学位委员会等机构，在不同的决策范围内发表意见，提出建议及参与决策。

3.学生层面 由于受传统思维的影响，大学生被长期排除在高校民主管理之外。随着“以人为本”教育思想成为主流和大学生权利意识的不断提高，大学生参与高校民主管理在法学理论和高校管理理论中已经成为一种共识，有些高校也做出了一些有益尝试。除普遍建立的学代会外，目前各高校还应从以下几个方面着手构建大学生民主参与机制：(1)将学生会作为学代会的常设机构，在学代会闭会期间由它行使学代会的职权，从而彻底改变学生会事实上的学校代言人的现状，使之真正成为大学生参与高校民主管理，行使民主权利、维护大学生自身利益的机构。(2)成立学生咨询委员会，可以让学生就有关自身利益的相关事项进行咨询。让学生通过咨询进行利益表达，参与高校管理。(3)学生代表参与校务委员会，让学生可以就事关切身利益的事项提出建议、发表意见。

四、高校民主管理的制度框架

高校民主管理制度框架的构建必须以保障高校相关利益主体民主权利的实现为目的，其关键点是保障相关利益主体的利益表达与诉求。正如夸美纽斯所言：“制度是高校工作的灵魂，哪里制度稳定，哪里便一切稳定；哪里制度动摇，哪里便一切动摇；哪里制度松垮，哪里便一切松垮和混乱。”[2](P46)

(一)明确规定各种组织机构的职权

规定高校各类组织机构的职权范围时应着重关注以下几点：(1)明确界定各类组织机构在高校民主管理中的性质。高校民主管理组织机构具有不同的性质，有些机构具有决策性质，有些则是为决策提供咨询的机构，或者两者兼而有之。比如校长办公会议、党委会、教代会及其常设机构、学生代表大会及其常设机构应当是决策性质的机构，可以就职责范围内的事项作出决定。而教学委员会、校务委员会、学位委员会等应是党委领导下、校长负责制下校长职权的延伸机构，其性质是由高校管理工作的实际需要来确定的。学生咨询委员会则应是咨询性质的机构。(2)明确各类组织机构的职权范围和界限，避免出现权利重叠或模糊的现象。现行高教法关于党委会和校长办公会议职权的划分就非常模糊，教代会的职权范围伸缩性很大，哪些事项需要由教代会讨论、哪些事项需要由教代会表决通过等没有明确规定，导致实践中将教代会作为一个民主管理的工具和形式等问题。还有一个重点，就是要将学代会及其常设机构的职权范围予以明确规定。这是由大学生参与高校民主管理权利被长期忽视的现实所决定的。(3)明确各种组织机构行使职权的程序，这是科学决策和民主管理的保障。机构的性质决定了它的决策程序，如党委会会议决策应采用表决的方式或协商一致的方式，而校长办公会议则应采取民主集中的决策方式，最后作出决定的是校长。这里面有一个基本的法治原则，即采用委员会制或代议制的机构决策程序应采用表决方式，而采用首长负责制机构的决策程序应采用首长个人做出决定的方式。另外，在组织机构的决策过程中还要注意决策过程的透明问题，要采用某种有效的公开方式。

(二)规定各种管理机构的产生办法

高校管理机构的产生方式离不开作为大背景的基本国情。我国是中国共产党领导的社会主义国家，高校党委会成员和校级领导的产生方式目前主要有两种：一是上级党组织或政府部门任命；二是通过选举产生，这在实践中只适用于高校党委。目前，前者居于主导地位。高校其他管理机构的产生应采用民主选举的方式，在确定组织机构民主选举产生办法时，应关注以下两点：(1)实行代议制的机构，应保障所有利益主体均享有选举权和被选举权，这是民主原则决定的，也是法律面前人人平等的要求，如教代会、学代会等；实行委员会制的管理机构，享有被选举权的应是具有相应专业技术背景或相应管理资历的所有人，其产生方法可以根据各校实际来决定。(2)被选举人的信息应该完全公开，使选举人能够通过公开渠道充分了解被选举人的情况。

(三)制订学校信息公开办法

信息公开是教职工和大学生有效参与高校民主管理、提高管理效率、化解管理矛盾的重要前提。高校制订信息公开办法时应注意：(1)信息公开的范围。应特别关注与教职工和学生切身利益相关的信息，这是由高校的管理实践决定的。(2)应贯彻充分、透明、及时的原则。“充分”意味着所公开的信息应是相关问题的全部信息，这才符合科学决策的要求。“透明”意味着高校公开的信息所有教职工和学生均可通过公开渠道获得；“及时”意味着信息公开没有拖延，教职工和学生在需要相关信息时能够及时获得。

(四)明确规定师生行使监督权的途径以及程序

没有监督的权力会导致权力的滥用。在高校管理中，从制度层面落实师生的监督权，是保证高校民主管理落实的基础与保障。在设计师生行使监督权制度时，主要应关注以下几点：(1)要明确规定师生行使监督权的机构。教代会和学代会是师生行使监督权的主要机构，但教代会和学代会每年召开一次，无法起到真正的监督作用。这样，教代会常务委员会和学生会就成了师生行使监督权的主要组织形式。此外，在校务委员会、教学会员会、学位委员会和学生咨询委员会等机构的职权设置中，也应规定师生的监督职权。(2)要规范师生行使监督权的程序。师生通过特定机构行使监督权后，相关部门应有处理结果，并反馈处理结果，从而保证师生监督权行使的效果。

五、结 论

高校民主是社会主义基层民主的重要组成部分，开展高校民主管理理论研究，搞好高校基层民主管理实践，是贯彻落实党的十七大精神的具体体现。高校应依据民主管理的基本理论，建立各类民主管理组织机构，制订科学的民主管理制度，以保障高校相关利益主体参与高校民主管理的实体权利和程序性权利，从而从组织体系和制度体系上建构高校民主管理体系。

参考文献：

[1] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R].2007-10-15.

[2] 张俊宗.现代大学制度：高等教育改革与发展的时代回应[M].北京：中国社会科学出版社,2004.