论我国的行政复议申请时效制度

胡晓利

（吉林师范大学政法学院，吉林四平136000）

论我国的行政复议申请时效制度

胡晓利

（吉林师范大学政法学院，吉林四平136000）

我国行政复议申请时效制度应当坚持公正优先、兼顾效率的价值定位。以此理念审视，我国《行政复议法》及《实施条例》所规定的复议申请时效制度既存在着进步性，又存在着重要缺陷。因此，必须完善我国行政复议申请时效制度，把在行政处理决定中一并书面告知行政复议救济权利作为行政机关的一项普遍法定义务加以明确，增加行政机关告知具体行政行为内容却未告知行政复议救济权利等特殊情况下如何计算复议申请期限的特殊规定，规定在行政机关复议权告知错误情况下对申请人的特别救济措施。

行政复议申请时效；价值定位；进步性；缺陷；完善

行政复议申请时效确定得是否客观、科学，是否能够全面而又实际地从保护申请人救济权利的角度出发进行制度设计，对于行政复议制度能否在现实的行政救济体系中发挥真正有效的作用，能否实现保护公民、法人和其他组织合法权益的立法宗旨，至关重要。

一、我国行政复议申请时效制度的价值定位

行政法上的时效制度是各国行政程序法的基本制度之一，是指对行政法律关系主体双方的行为给予时间上的限制，以保证行政效率和有效保证实现当事人合法权益的程序制度［1］。目前，我国行政法学界缺少对行政法上的时效制度的一般研究，但对诉讼时效制度的丰富研究可以作为我们分析探讨的切入点。应该说，时效制度的价值定位是一个极其重要的问题，它决定着时效制度的具体设计，也可以借以检讨时效制度现实运作的得失。关于诉讼时效的价值定位，主要有效率说、秩序说和二元说三种观点［2］。笔者以为，二元说对时效制度的价值定位较为全面，契合了现代社会尊重个体权利和维护公共秩序的双重要求。这一价值定位原则上应适用于行政法上的时效制度。

关于行政法上时效制度的价值定位，我们既要坚持两点论，又要坚持重点论。言其两点论，是说时效制度应当承载效率促进和权益保障的双重功能，兼顾效率与公正价值的实现，这两个方面缺一不可，不可偏废。就其重点论，是说时效制度的二元价值并非等量齐观，针对不同主体的时效制度有着各自偏爱的价值取向。譬如，针对行政主体的时效制度，如作出具体行政处理决定的期限等，为促使其积极履行法定职责，防止不合理迟延，往往规定期限较短而又相对统一的时效制度，其重心或侧重点则在于行政效率的实现。而针对行政相对人的时效制度，如行政复议申请时效制度，基于申请人在行政管理关系中的弱势法律地位，为保证其充分行使复议权，则往往需要在规定一般时效制度的同时，穷尽在实践中可能发生的各种具体情况，做出种种例外规定，其重心或侧重点则在于最大限度地保证申请人复议救济权利的实现。

基于以上分析，我国行政复议申请时效制度应当坚持公正优先、兼顾效率的价值定位。公正优先，是指该制度是针对在行政法律关系中处于弱势的申请人行使复议权而设计，其主要目的是全面而又实际地保护申请人的复议救济权利，促进和保障申请人及时行使复议权。兼顾效率，是指该制度虽有防止和避免当事人滥用复议权、尽快化解行政争议的价值考虑，但这种价值考虑显然应服从和服务于保障申请人复议救济权利，而不是为了对复议权进行限制。从这一价值定位出发，复议申请时效制度应当反映现实情况的需要，予以灵活的回应与安排，既要考虑到一般情形，又要考虑到例外情形［3］。在下文中，笔者将以这一价值定位为基础，对我国行政复议申请时效制度的进步性、主要缺陷及其完善作一粗浅探讨。

二、我国行政复议申请时效制度的进步性

我国目前的行政复议申请时效制度规定在《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第9条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第15条至第17条。现行行政复议申请时效制度相对于原《行政复议条例》而言，在以下两大方面取得了重大进步。

（一）确立了一般申请时效和特殊申请时效主辅结合的制度

首先，《行政复议法》延长了行政复议申请的一般时效，由“自知道具体行政行为之日起15日内提出”改为“自知道该具体行政行为之日起60日内提出”，解决了行政复议申请时效过短的问题，使申请人有相对充裕的时间申请行政复议。

其次，限定了行政复议特殊申请时效的适用范围，由原来的“法律、法规另有规定的除外”改为“但是法律规定的申请期限超过60日的除外”，这样，既把有权规定特殊时效的法律渊源层次从“法律、法规”缩小到“法律”，又把特殊时效的有效期限限定为60日以上。这样，既明确了行政复议一般申请时效和特殊申请时效的主次关系，又在法律上保障了申请人有非常充裕的时间申请行政复议，解决了行政复议特殊申请时效层次繁多、期限长短不一、不便于申请人掌握的问题，充分保障了申请人的申请复议权利。

再次，取消了因正当理由耽误法定申请期限的申请和批准程序，确立了行政复议的申请期限自障碍消除之日起自动顺延的制度，极大地方便和保护了申请人充分行使复议权［4］。

最后，较为全面地规定了在合法送达情况下行政复议申请时效的起算时间。《实施条例》第15条第1款就当场作出具体行政行为、直接送达、邮寄送达、公告送达、补充告知等各种具体情况下行政复议申请时效的起算时间作出了具体规定，既方便了申请人计算行政复议期限，也给行政复议机关判断申请人是否超出行政复议申请时效提供了可操作性标准。

（二）首次确立了行政机关在做出具体行政行为时的复议权利告知义务

《实施条例》第17条明确规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”（为行文方便，“申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限”以下简称为“行政复议救济权利”）尽管该项规定仍然存在着一些缺陷，但从总体而言，这一规定在我国行政法上无疑具有里程碑式的意义。因为无论是从宏观层面还是从微观层面考虑，在行政处理决定中一并书面告知行政复议救济权利都应当成为行政机关必须履行的普遍法定义务。

从宏观层面看，告知制度作为各国行政程序法的基本制度之一已是不争的事实。告知意味着行政机关在实施行政行为的过程中，应该将行政相对人必须了解和应该了解的行政处理决定或相关权利通过一定的途径和方式让其知晓。那么，告知申请行政复议权是否属于告知的应有内容呢？从社会进步和人权发展的角度来看，告知的内容呈现着日益扩展和不断深化的发展态势。根据《中华人民共和国行政程序法》（试拟稿）第48条至第50条的规定，告知分为事前告知、事中告知和事后告知三种情况。事后告知“行政相对人对之不服而表示异议和寻求救济的途径、时限”［5］。在行政处理决定中明确告知行政相对人行政复议权即属于事后告知。

从微观层面看，我国颁布的很多行政法律都把告知行政相对人申请行政复议和提起行政诉讼的权利作为行政机关作出行政处理决定必须履行的法定义务之一。

三、我国行政复议申请时效制度的主要缺陷

如果我们站在法理和人权的高度，基于充分发挥我国行政复议制度的救济与监督功能的双重目的，认真审视我国现行的行政复议申请时效制度，就会发现它仍然存在诸多缺陷或问题。

（一）缺陷产生的制度根源：在行政处理决定中一并书面告知行政复议救济权利未作为行政机关必须履行的普遍法定义务加以明确

《实施条例》第17条虽然原则上确立了行政复议救济权利告知制度，但细加分析不难发现，该条提出的解决方案具有很大的局限性。因为，在实践中如何界定具体行政行为对行政相对人权利、义务“可能产生不利影响”，界定的主体和标准为何，告知的方式和途径如何，条例中均未明确。仔细分析，这一规定存在以下四个主要缺陷。

一是在实践中“可能产生不利影响”难以准确认定，极有可能侵犯到相对人的申请复议权利。“可能产生不利影响”本身就是比较模糊的规定，给行政机关留下了很大的主观的裁量空间，行政机关如果认为自己做出的具体行政行为对行政相对人的权利义务可能产生有利影响，就不必告知其行政复议救济权利。这样的规定缺乏统一的客观认定标准，在实际运行中极有可能侵犯到相对人的申请复议权利。

二是本条规定与《行政复议法》的相关规定相违背。《行政复议法》第2条和第6条规定，行政相对人只要“认为具体行政行为侵犯其合法权益”就可以依法申请行政复议。既然可以申请行政复议，根据前述的宏观和微观层面的双重考虑，行政机关在具体行政处理决定中就有义务告知行政相对人行政复议救济权利。说到底，是否“可能产生不利影响”不应该成为是否告知行政复议救济权利的标准。“可能产生不利影响”不是应该由行政机关主观认定的问题，而是由申请人主观感觉的问题。

三是未明确告知的方式和途径。《实施条例》仅规定，行政机关在做出具体行政行为时，应当告知行政相对人行政复议救济权利。就方式而言，是采用口头告知还是采用书面告知？就途径而言，是在行政处理决定书中一并告知还是另行告知？这些都尚不明确。

四是未规定此种情况下如何计算行政复议申请期限的特殊解决方案。没有特殊解决方案，这一规定就会流于形式，形同虚设。

（二）缺陷的具体实践表现

基于以上分析，既然在行政处理决定中书面告知行政复议救济权利应当成为行政机关必须履行的普遍法定义务，那么，我国行政复议法所规定的行政复议申请期限就应该只适用于行政机关在行政处理决定中明确告知行政相对人行政复议救济权利的情况。如果行政机关在行政处理决定中没有履行告知义务，如何确定行政复议申请期限就应该另当别论。

由上述制度根源所导致的实践方面的问题在于，在日常的执法实践中大量存在着行政机关在作出行政处理决定时未告知行政相对人申请行政复议的途径和期限的情况。在此种情况下，适用《行政复议法》第9条来确定行政复议期限显然不合适，但是在实践中却被大量采用。因为，除此以外，并没有其他的相关法律规定可以适用。若是法律法规规定对此种行政处理决定不服，必须先申请行政复议，对复议决定不服才能向人民法院提起行政诉讼，行政相对人因未被告知行政复议权而错过行政复议申请期限，只好向人民法院提起行政诉讼。可人民法院却根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称为《若干解释》）第33条第1款（“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理”）而拒绝受理。在这种特殊情况下，行政相对人不是由于自身的原因，而是因为行政复议申请时效制度的缺陷而救济无门。

此外，在日常的行政执法实践中，还存在着以下三种特殊情况无法按照《行政复议法》第9条确定行政复议申请期限。

一是，对于与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，即利害关系人，并不是具体行政行为的直接对象人，做出具体行政行为的行政机关没有义务向其告知具体行政行为的内容及申请复议权，其申请复议的期限应该如何计算？

二是，在实践中，还存在着“行政机关做出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达”的情况，此种情况下复议申请期限如何计算？《实施条例》第15条第2款给出的解决方案是“视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为”。这意味着，行政相对人不论在任何时候知道具体行政行为，都可以申请行政复议。这固然对申请人的权利给予了严密保护，对行政机关依法行政起到强有力的规范作用，但时间太长了，也确实有一个法律关系稳定性、善意第三人的信赖利益保护等问题，所以应当有个限定［6］。

三是，行政机关存在着复议权告知不明确、告知不全面甚至告知错误的情况。告知不明确是指仅告知可以申请复议，但却不告知具体的复议机关和复议申请期限等问题；告知不全面包括仅告知复议机关却不告知复议申请期限、仅告知复议申请期限却不告知复议机关、本应依法告知行政相对人可以自由选择向两个行政复议机关申请复议却只告知其向一个行政复议机关申请复议等问题；告知错误则包括告知错误的复议机关、告知错误的复议期限等问题［7］。上述这些问题的存在同样导致行政相对人在申请行政复议时会遇到障碍甚至因错过申请期限最终丧失寻求行政复议的机会。这同样违反行政程序法的告知制度，也违反相关法律关于告知救济权利的具体规定。

四、完善我国行政复议申请时效制度的政策建议

为弥补我国现行行政复议申请时效制度的缺陷，保证行政相对人及时有效行使行政复议权，笔者试提出如下参考性对策建议。

一是修改《实施条例》第17条，明确行政机关在实施具体行政行为时，必须在行政处理决定中一并书面告知行政相对人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，并明确不履行书面告知义务情况下行政机关主管人员和直接责任人员的法律责任。

二是在我国《行政复议法》中，增加行政机关告知具体行政行为内容却未告知行政复议救济权利情况下如何计算行政复议申请期限的特殊规定。行政复议与行政诉讼是既有密切关联又相互衔接的两大救济制度。这方面可以借鉴我国的行政诉讼起诉期限制度。此种情况下行政复议申请期限的确定，既要考虑到《若干解释》所规定的行政诉讼起诉期限制度的合理性及其缺失［8］，又要考虑到行政复议的公正优先、兼顾效率的原则，还要简单易行，具有较强的可操作性。笔者以为，可以在《行政复议法》第9条增加一款：“行政机关作出具体行政行为时，书面告知具体行政行为内容但未告知公民、法人或者其他组织行政复议权、复议机关和复议申请期限的，申请人应当在知道或者应当知道具体行政行为之日起1年内申请行政复议。”

三是针对行政处理决定没有告知与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织和“行政机关做出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达”的特殊情况，同样基于上述理由，将《实施条例》第15条第2款修改为：“行政机关作出具体行政行为，未向相关利害关系人告知具体行政行为内容，或者依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，申请人应当在具体行政行为作出之日起2年内申请行政复议。”

四是借鉴日本《行政不服审查法》，规定在行政机关复议权告知错误情况下对行政相对人的特别救济措施。日本《行政不服审查法》第57条规定，如果行政机关告知错误，应当承担相应的法律责任：（1）因行政机关错误告知而导致当事人向无管辖权的行政机关提出不服审查请求时，该行政机关必须将请求作为正式案件来受理；（2）因行政机关错误告知申诉期限而导致当事人在错误的期限内提出不服审查请求的，应当视为申请有效、合法；（3）对可以提出异议申诉的行政行为，没有告知可以提出异议申诉的，则审查请求中的异议申诉前置原则不予适用，这不影响当事人直接提出审查请求［9］。笔者以为，借鉴日本《行政不服审查法》第57条的规定，并结合我国行政复议制度的实际情况，可在我国《行政复议法》中补充规定：（1）因行政机关错误告知行政复议机关而导致申请人向无管辖权的行政机关申请行政复议时，该行政机关必须告知申请人法定的行政复议机关并负责移送，如果申请人可以向两个以上的行政复议机关申请复议，应当征求并尊重申请人的意见进行移送；（2）因行政机关错误告知行政复议申请期限而导致申请人错过法定申请期限申请行政复议的，行政复议机关应依法受理；对于前述情况下属于复议前置的行政案件，如行政复议机关拒绝受理，申请人向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

五是进一步明确在行政处理决定中行政复议权、复议机关和复议申请期限告知不明确、告知不全面、告知错误等情况下行政机关的主管人员和直接责任人员的法律责任。

［1］姜明安.行政法与行政诉讼法（第2版）［M］.北京：法律出版社，2006：288.

［2］刘俊.时效制度的二元价值［J］.河北法学，2007（10）.

［3］罗豪才，湛中乐.行政法学（第2版）［M］.北京：北京大学出版社，2006：321.

［4］刘勉义，杨伟东.行政复议法释解与案例评析［M］.北京：法律出版社，2000：60.

［5］北京大学公法研究中心行政执法与行政程序课题组.中华人民共和国行政程序法（试拟稿）［G］//罗豪才.行政法论丛：第6卷.北京：法律出版社，2003：492.

［6］郜风涛.中华人民共和国行政复议法实施条例释解与应用［M］.北京：人民出版社，2007：101.

［7］杨解君.走向法治的缺失言说：法理、行政法的思考［M］.北京：法律出版社，2000：160.

［8］马怀德.行政诉讼原理［M］.北京：法律出版社，2003：360－373.

［9］张正钊，韩大元.比较行政法［M］.北京：中国人民大学出版社，1998：778. ［责任编辑 孙景峰］

D922.1

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1000－2359（2010）03－0071－04

胡晓利（1970－），男，吉林舒兰人，吉林师范大学政法学院副教授，主要从事行政法学研究。

2010－02－16