二战前后美国联邦调查局职能的调整

陈建平

(福建教育学院 文科研修部， 福建 福州 350001)

二战前后美国联邦调查局职能的调整

陈建平

(福建教育学院 文科研修部， 福建 福州 350001)

二战期间，联邦调查局的权限明显扩大，活动范围拓展到整个西半球。二战结束后，局长埃德加·胡佛计划把联邦调查局改组为美国负责全球情报事务的机构，但杜鲁门总统担心联邦调查局会成为“盖世太保”式的机构,加之出于与拉美国家关系的外交考虑，拒绝了胡佛的建议。

二战；联邦调查局；杜鲁门；调整

联邦调查局作为负责美国国内安全的机构，成立于1908年，至今已有上百年的历史。成立之初，联邦调查局仅有34名雇员，国会授予它的权限是对美国国内的犯罪行为进行侦察和起诉。在第二次世界大战期间，罗斯福总统为了弥补美国情报工作的不足，授权联邦调查局负责西半球的情报工作，联邦调查局的权限得到极大的扩大，人员也从1940年的2 400人膨胀到1944年的13 000多人[1]。联邦调查局局长埃德加·胡佛因此踌躇满志，计划把联邦调查局改组为美国负责全球情报事务的机构。但罗斯福逝世后，继任总统杜鲁门拒绝了胡佛的建议，把联邦调查局的权限局限在国内，胡佛的希望破灭。本文拟就此问题作一初步探讨。

一

由于长期奉行孤立主义的外交政策，美国政府上下对涉外情报工作一直不够重视。只有在战时或明显感到战争威胁时才会采取一些应急措施来搜集所需情报。第一次世界大战后，美国在世界上的影响虽然日渐扩大，但一些大战时设立的情报机构还是相继被撤销，就连第一次世界大战期间曾立下赫赫战功的密码破译机构——“黑室”，也于1929年被解散。

第二次世界大战爆发后，美国政府各部门才纷纷把目光投向对外情报工作，但一直没有一个统一的协调机构。到美国参战前，插手对外情报工作的部门多达8个——陆军情报局、海军情报局、联邦调查局、国务院、海关总署、安全勤务局、移民局和联邦电讯局[2]232。但是，各个情报机构规模都不大，进行情报收集的手段和方式也比较简单。如成立于1882年的美国最早的对外情报机构——海军情报局，在1934年仅有24名军官和18名事务员。而另一主要的对外情报机构——陆军情报局，在1936年也仅有66名人手[3]13-15。而且各情报部门之间为了竞争还常常相互封锁消息，这就使美国情报工作远落后于形势变化的需要，无法满足美国日益增长的情报需求。随着战火在亚欧大陆的肆意蔓延，德国、日本等法西斯国家加强了在美国的间谍活动。仅1938年一年，美国联邦调查局就调查了634件间谍案，而此前年平均才35件。

面对日益严峻的国际形势，为了加强情报工作，1939年6月26日，罗斯福签署总统令，“要求所有关于间谍、反间谍和破坏活动的调查事务都由司法部联邦调查局、陆军部陆军情报局和海军部海军情报局负责与处理，由联邦调查局局长、陆军情报局局长和海军情报局局长组成一个委员会协调相互之间的活动”[4]。

1939年9月1日，德国法西斯对波兰发动了闪电战，第二次世界大战全面爆发。5天之后，即1939年9月6日，罗斯福对联邦调查局的职能进行调整，授权联邦调查局全权负责“有关间谍、破坏及违反中立法事件的调查……以消除混乱和无人负责状态。要求所有警察、地方执法官及其他执法机构的官员，立即将所得到的有关间谍、破坏及违反中立法的材料就近交给联邦调查局的代表”[5]。

1940年5月，德国席卷西欧，局势进一步恶化。为了及时、充分地掌握欧洲、亚太等地区的政治、军事、经济、文化等方面情况，并对德国、日本为首的法西斯国家的动向进行科学的分析判断，罗斯福再次对美国的对外情报工作进行调整。1940年6月24日，罗斯福通过电话指示：“由联邦调查局承担西半球的对外情报工作，陆军情报局和海军情报局则在必要时对世界其他地区开展情报工作……并且，国务院在特定的情况下，也可以要求联邦调查局在西半球外从事一些特别任务；除此以外，西半球以外的情报工作还应由陆军和海军承担。”[4]

根据罗斯福这一指示，胡佛在1940年7月1日前成立了负责南美情报事务的特别情报处，任命副局长珀西·福克斯沃斯为第一任处长。自此，联邦调查局踏出国门，开始了在拉丁美洲地区的秘密行动。

当然，上述安排是罗斯福以电话指示做出的，严格说来并不具备法律依据。加上军方原先在这一地区也有自己的情报系统，为了安抚军方，罗斯福在电话指示中也以典型的政客口吻模棱两可地提到“可以理解，联邦调查局新承担的工作不应该取代任何(其他机构)现在正在进行的情报工作”[4]。

1941年12月美国参战后，胡佛担心战争的突然爆发会引发情报工作的再次调配，联邦调查局和新建的特别情报处会受到冲击。为此，胡佛希望罗斯福明确1940年6月24日电话指示。应胡佛的要求，1942年1月16日，罗斯福签署了一份总统命令，正式承认联邦调查局特别情报处并重申其对西半球情报工作负责的权限[4]。

1942年6月，罗斯福成立以威廉·多诺万为局长的战略情报局，负责为参谋长联席会议收集和分析战略情报，根据参谋长联席会议的要求策划与执行特别行动。战略情报局同联邦调查局在职能、权限和活动范围等问题上产生了尖锐矛盾。针对双方的这一矛盾，罗斯福再次重申西半球的情报工作只能由联邦调查局负责(陆军和海军军官以驻外武官身份从事情报收集活动不受此限制)，战略情报局因此被停止了在南美从事情报活动的权限。[6]

1942年10月14日，军方情报机构和联邦调查局也签署了一份详细的协议，划分了各自在西半球的情报职责，同时强调了协作的必要性。这份协议详细说明了原有的陆军情报局、海军情报局和联邦调查局的总体分工，即陆军情报局和海军情报局分别负责各自系统的情报搜集和调查，联邦调查局则负责除此之外的美洲地区所有对外情报和反间谍活动[4]。自此，联邦调查局名正言顺地取得了在拉丁美洲地区的行动特权。

联邦调查局在拉丁美洲的活动大获成功。自1940年7月1日到1945年12月31日，特别情报处鉴别出了832名轴心国间谍，抓获了其中的336人，并最终对其中105人判处了合计达1 340年的监禁；特别情报处还鉴别出222名在西半球“走私战略物资”的走私分子，逮捕了其中的75名。此外，特别情报处还应美国联邦政府其他部门的请求进行了641次调查，查获并关闭了轴心国间谍的24个秘密电台。[7]

二

大战接近尾声时，在战后成立一个中央情报机构的呼声日益高涨。战略情报局和联邦调查局都希望由自己来主导未来的这个中央情报机构。作为联邦调查局长，胡佛建议战后不必大费周章成立新的情报机构，只要将联邦调查局的活动权限从拉丁美洲扩大至全球即可。

随着战争的结束，情报机构改组被提上议事日程。胡佛也不失时机为自己的方案造势，多次致信司法部长汤姆·克拉克，陈述自己的主张。1945年8月29日，日本正式宣布投降不过两周，胡佛就向克拉克提交了一份备忘录，建议战后由联邦调查局依据战时在拉丁美洲从事情报活动的经验，负责建立一个“世界范围的情报体制”。

胡佛在备忘录中称，“根据我们在大战期间，甚至是战前的经验，我坚信美国未来的安全要求有一个面向全世界的、且能高效率地开展活动的情报机构”。而建立一个面向全世界的情报机构，最合理的方案就是将联邦调查局已经在西半球成功运作的这套体制扩大到世界范围。理由如下：1、联邦调查局已经有了在西半球运作的成功经验。“它的成绩超出我们当初的预期，而且也没有给我国同西半球国家的外交带来任何摩擦。也从没有发生过让我国政府难堪的、被媒体曝光的事件。”2、不用再经过立法程序，有利于保密工作。授权联邦调查局开展面向全世界的情报活动，就“不需要寻求通过法律或其他可被认可的方式为开展这些情报活动拨款”。相反，如果是采用战略情报局提出的“多诺万计划”或是别的计划，就必须经过国会批准，取得国会拨款。“拨款会被认定为国际性间谍机构提供活动经费。其结果必然是使(建立一个面向全世界的情报机构)这一措施曝光，而这又会极大地影响这一措施的效力。”[8]

在胡佛的一再要求下，克拉克也向杜鲁门提交了一份备忘录，提出了把联邦调查局改造成一个世界性情报机构的具体方案。

备忘录首先强调在世界范围内开展秘密情报活动是当务之急，没有时间训练和组织一个新机构。而大战期间联邦调查局在西半球的情报体制非常成功，足以证明可以以之为基础，把它扩展到世界范围。其次，提出了具体的建设方案：1、在世界上每个国家设一个情报联席机构，由陆军情报局、海军情报局和联邦调查局各派一名成员组成，成员必须是各部门的专家，能够密切协作而又不做重复劳动，确保情报的覆盖面。所得情报信息通过国务院渠道上报；2、由国务卿、陆军部长、海军部长和司法部长组成委员会负责制定基本政策；3、总统组建一个行动委员会，由助理国务卿、陆军情报局局长、海军情报局局长和联邦调查局局长组成；4、在国务院内设立一个情报评估和分析部门，由陆军情报局、海军情报局和联邦调查局为之提供情报资料；情报经过适当的复核、分析后，在处理国际事务中充分利用。[9]

但是，罗斯福病逝后继任总统职位的杜鲁门对胡佛的建议根本不予考虑。大战一结束，杜鲁门就取消了联邦调查局在国外从事情报活动的授权，将联邦调查局权限局限在美国国内。

杜鲁门拒绝胡佛的建议，究其原因，大约有以下两个方面。

首先，担心联邦调查局会成为“盖世太保”式的机构。

胡佛为了操控政府要员和国会议员，利用职务之便大量搜集有关他们私生活的情报①。杜鲁门对此非常不齿，认为这些做法严重侵犯了公民的基本权利。出任总统仅一个月，杜鲁门就在日记中写道：“我们不需要盖世太保或秘密警察，联邦调查局正在朝这个方向发展。他们热衷于搞性丑闻和赤裸裸的讹诈……必须予以制止……”[10]367胡佛也意识到杜鲁门没有罗斯福那样器重自己。为此，胡佛在联邦调查局里物色了一位杜鲁门的密苏里州同乡到白宫向杜鲁门表忠心，结果却碰了个钉子。杜鲁门让来人转告胡佛：“美国总统想要联邦调查局服务的时候，他的要求都将通过司法部长提出。”[10]367

其次，出于外交上的考虑。联邦调查局在拉丁美洲的情报活动是公开的秘密，在战争期间这样做有一定的合理性，但在和平时期就另当别论了。

早在1945年5月4日，杜鲁门就对联邦调查局在拉丁美洲进行秘密活动表示担忧。他说：“如果我们继续以目前的这种立场对待拉美国家，那么，当拉美国家如法炮制，也派情报人员到美国来从事间谍活动的时候，我们将无言以对。”[11]

1945年7月，鉴于大战还未结束，杜鲁门勉强批准继续为联邦调查局在拉丁美洲的活动提供6个月的经费。但是，他也特别强调“从友好邦交的立场考虑，他本人对联邦调查局在南美的活动存有很大的疑虑”[11]。

因此，尽管胡佛一直向杜鲁门推销把联邦调查局改组为“世界范围的情报机构”的方案，杜鲁门还是坚决拒绝了。相反，杜鲁门还取消了联邦调查局在拉丁美洲的活动权限，再次将联邦调查局的权限局限在美国国内。

注 释：

① 胡佛1917年进司法部，1919年进联邦调查局，1924年任局长，从此牢牢把持这个职位达48年之久，直到1972年去世。联邦调查局也因此长期被看作胡佛的独立王国。

[1] FBI .THE FBI：A Centennial History, 1908—2008[DB/OL].(2009-10-10)[2010-04-05].http://www.fbi.gov/fbihistorybook.htm#chapter3.

[2] [英]罗德里·杰弗里斯·琼斯.美国谍报史——从安全勤务局到中央情报局[M].北京：群众出版社，1985.

[3] [美]托马斯·F·特罗伊.历史的回顾——美国中央情报局的由来和发展[M].北京：群众出版社，1988.

[4] G. Gregg Webb .New Insights into J. Edgar Hoover's Role[DB/OL].(2009-09-10)[2010-04-05].https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/csi-studies/studies/vol48no1/article05.html.

[5] Statement Placing the Federal Bureau of Investigation in Charge of Espionage Investigation[DB/OL].(2009-10-10)[2010-04-05].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=15804&st=&st1=.

[6] Foreign Relations of the United States 1945—1950[DB/OL].(2009-10-10)[2010-04-05].http://www.state.gov/www/about_state/history/intel/01_09.html.

[7] G Gregg Webb.Intelligence Liaison between the FBI and State, 1940-44 [DB/OL].(2009-09-20)[2010-04-05].https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/csi-studies/studies/vol49no3/html_files/FBI_State_3.htm.

[8] Memorandum From the Director of the Federal Bureau of Investigation to Attorney General Clark Washington[DB/OL].(2009-09-23)[2010-04-05].http://www.state.gov/www/about_state/history/intel/01_09.html.

[9] Memorandum From Attorney General Clark to President Truman[DB/OL].(2009-10-15)[2010-04-05].http://www.state.gov/www/about_state/history/intel/15_24.html.

[10] David McCullough.Harry S Truman[M].New York：Simon and Schuster，1992.

[11] Foreign Relations of the United States 1945—1950[DB/OL].(2009-10-10)[2010-04-05].http://www.state.gov/www/about_state/history/intel/intro.html.

责任编辑：仇海燕

K712.54

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1007-8444(2010)05-0642-04

2010-07-10

2009年度福建省教育厅社科基金项目(JBS09194)。

陈建平(1968-)，男，福建漳平人，副教授，博士，主要从事美国史、20世纪世界史研究。