我国人力资源市场发展：现状、挑战与对策

云 鹏

（河南科技学院，河南新乡453003）

我国人力资源市场发展：现状、挑战与对策

云 鹏

（河南科技学院，河南新乡453003）

改革开放三十年来，我国的人力资源市场建设取得了长足发展，并在带动就业和促进经济发展方面取得了巨大成绩，已经成为社会主义市场经济体系的重要组成部分。随着经济形势变化和改革的深入，人力资源市场的改革发展应该在转换政府职能的前提下，立足于统一人力资源市场建设，从宏观政策入手，通过提高劳动者的就业能力，加强弱势群体的保护，完善公共就业服务制度和法律保障体系，加快融入全球化人力资源市场等途径来实现。

人力资源市场；就业；市场化

目前，关于人力资源市场的定义主要有三种：人力资源市场是劳动力交换的场所和空间，人力资源市场是劳动力交换关系的总和，人力资源市场是按照市场规律对劳动力资源进行配置和调节的一种机制。上述观点都从某一侧面揭示了人力资源市场的属性，因此均有其一定的合理性，但都不尽全面。把上述理解综合起来，可以将人力资源市场分为狭义和广义两种理解。从狭义上说，人力资源市场就是劳动力商品交换的场所和空间，如职业介绍所、人才交流中心等。从广义上说，人力资源市场是指劳动力商品交换的场所、空间、机制及关系的总和，其内容除了狭义理解外，还包括劳动者从求职、就业、培训、升迁、失业直至退休的全过程，涵盖用人单位招聘、提供劳动安全条件、福利待遇、辞退、更新职工等诸多环节，涉及劳动力流动及调节、劳动关系的建立和调整、中介服务、社会保障、劳动立法和执法等诸多方面。本文主要从广义上来探讨我国的人力资源市场建设。

我国人力资源市场的建设和发展是由就业压力和国家改革政策共同推动的。新中国成立60年来，人力资源市场经历了存在、消亡、重新发展的曲折过程。改革开放30年来，人力资源市场从无到有，快速复苏，不断开放，迅猛发展，已经深入到经济和社会的根根脉络，作用日趋增强。

一、我国人力资源市场发展现状

（一）人力资源市场的建设和发展带动了就业总量，促进了经济的发展

改革开放以来，我国劳动力人口就业总量持续增长，到2008年底已达7.7999亿人，比改革开放初期增长了93％。其中，城镇就业人员达3.035亿人，比改革开放初期增长了2.4倍；农村劳动力到城镇就业人数剧增，2005年就达到1.4152亿人，占到农村劳动力比例的33.64％，“十一五”以来，又转移农村劳动力2000万人①。据估算，中国城镇就业人员的比重每提高1个百分点，就能够使 GDP增加近2个百分点；每1％的农村劳动力转移到非农产业，将使 GDP增加0.5～0.85个百分点；每1％的乡村人口转移到城镇，将使中国居民消费总额提高0.19～0.34个百分点[1]。劳动力的流动性日益增强，流动规模不断增大，人力资源市场供给充盈，大量的廉价劳动力（农民工），使我国赢得了制造业的优势。劳动力的配置效率的提高，显著改善了国有企业的经营效率，人力资本定价机制开始趋于正常，国企职工创造能力、创新能力得以发挥，国营企业改革后的盈利能力比改革前大为提高。人力资源市场的出现，也为城镇待业失业劳动力和农村大量没有渠道和能力正规就业的劳动力提供了灵活就业的空间，涌现出大量自由创业和自主创业者。

（二）人力资源市场的市场化和开放程度不断提高，但运行机制仍不完善

从我国改革开放30年来人力资源市场的发展变化看，目前的市场化程度和开放程度确实得到了不断提高。一方面，市场化的一个重要标准是市场在配置资源方面起主导作用。从我国城镇就业增长来看，国有单位雇用的劳动力占全部就业的比重已从改革开放前的78.3％下降到2007年的9.5％，集体单位所占比重则从21.％下降到了3.3％，而其他包括民营企业、个体企业、合资企业、外商独资企业等新兴单位的就业占到了城镇就业比重的87.2％[2]。这标志着在灵活的人力资源市场机制下形成了多样化的就业结构，从一定程度上反映了市场化程度的提高。另一方面，市场化程度的提高还反映在再就业渠道和就业方式的多样化上，一个突出的特征就是非正规就业增长显著。构成非正规就业的群体覆盖广，人员多，成为近年来就业总量增长的主要贡献者。同时，调查还显示，一些地区人力资源市场中外来求职者已超过半数[3]，这反映出人力资源市场的开放程度也有较大提高。

但是人力资源市场运行机制仍不完善。人力资源市场的公平竞争机制尚待进一步确立，城乡分割和地区分割以及传统计划体制下形成的“身份歧视”仍然是阻碍劳动力自由流动的重要因素，性别歧视、年龄歧视、相貌歧视等现象普遍存在。人力资源市场存在的体制内和体制外的分化，造成了劳动者就业机会和保障权利的不平等。企业自主用人发展较快但行为缺乏规范，单个劳动者择业权的落实仍面临许多困难。再就业发展较快，初次就业市场跟不上。人力资源市场价格机制的形成滞后，劳动力价格标准不统一。行业、企业的垄断行为造成劳动者的工资收入时常背离劳动力的价值，工资作为调节人力资源市场运行的主要价格机制和杠杆作用难以有效发挥。社会保障制度不健全，社会保险覆盖率低，统筹层次低，整合难度大，增加了劳动力流动的制度成本，不能为人力资源市场运行提供有效的防护功能。人力资源市场的利益协调缺乏统一有效的机制，各种劳动纠纷时有发生，甚至不断升级，严重制约着我国人力资源市场的进一步完善和发展。政府职能缺位和越位并存，在界定劳动力产权、保护劳动者权益及维护人力资源市场规则方面尚有很多空白，同时也存在“多头管理”（人事部门管人才，劳动部门管工人，组织部门管干部）和管理真空（非正规就业市场）以及形形色色的行政性干预[4]。

（三）人力资源市场中介服务组织已初具规模，公共就业服务体系建设成绩显著，但发挥作用还不充分

经过30年的发展，我国人力资源市场中介组织已具备一定规模，到2007年末，全国共有各类人力资源市场中介服务机构37897家，其中公共就业服务机构24806家，民营职业中介机构12591家，境外职业中介机构500家[1]，初步形成了以劳动保障部门举办的公共就业服务机构和人事部门举办的人才交流中心为主体，各类民营、境外机构举办的职业中介机构为重要组成部分的就业中介服务行业局面，为劳动力供求双方提供服务发挥了巨大作用。尤其是公共就业服务机构，作为最大的就业服务组织，承担着人力资源市场中介服务的主要工作。但是，从全国人力资源市场状况看，就业服务中介的问题还比较突出。首先，招聘信息少、更新迟、反馈慢、效率低是中介组织存在的突出问题。其次，劳动就业服务机制不健全，针对性不强，信息不畅通。国内部分学者对社会关系网络、校园招聘会、劳务派遣等特定形式的人力资源市场中介进行分析比较后认为，社会关系网络是当代中国劳动力流动的主要支撑和途径[5]。农村劳动力的流动更多地建立在高度信任的基础上，针对农民工的公共就业服务严重不足[6]。发达地区和城市的人力资源市场服务机构与劳动力流出地区的信息联系较少，公共就业服务机构、民间职业介绍组织、职业培训机构相互分割，是导致上述问题的主要原因。另外，人力资源市场监测体系发展滞后，人力资源市场的信息传递功能仍没有充分发挥，仅限于有限的信息收集、发布，缺乏对劳动力供求和结构变化以及发展趋势等的科学分析和预测。

改革开放以来，伴随着人力资源市场的发展，中央政府、部门和立法机构颁布了数以千计的与人力资源市场建设相关的各种法律、法规和文件。1995年《劳动法》颁布后，仅由原劳动部政策法规司编印的《实用劳动法规全书》中就收录了相关法律文件60多件，各种行政规章和规范性文件500多件，并废止与《劳动法》相抵触的法规文件130多件[7]。同时，地方各级政府在人力资源市场运行中还制定了大量具体的制度和规定。这些法律、法规和文件构成了初步的人力资源市场法规体系，从不同方面对人力资源市场的形成和发展予以推动，并对改革中出现的各种问题进行规范。但是，受发展时间短和历史条件的限制，目前我国劳动法规体系尚不完善，人力资源市场规则不健全。缺乏系统而全面的政策和法规作保障，包括《劳动法》和《劳动合同法》等一些法律本身还存在着不足和缺陷，有些规定不明确，难以操作，有些法律相互冲突或不配套，一些行业、部门、地区间的法规不协调，影响了制度运行的稳定性。人力资源市场管理制度还不健全，全国统一和专门的人力资源市场管理法规体系尚未形成，行政性的法规规章多，权威性的法律文件少，法律效率比较低。在非正规就业立法、劳动力自由流动管理立法等方面，还存在许多空白。劳动监察制度发挥作用不够，执法的手段不完善，现有的法律制度没有得到有效遵守，侵犯劳动者权益的现象大量存在，还不能有效地保护人力资源市场主体双方的合法权益。

二、当前我国人力资源市场建设面临的挑战

当前和今后一段时间，受金融危机和我国经济结构调整的影响，人力资源市场面临着更加严峻的形势。主要表现在：一是劳动力持续供大于求。今后几年，我国城镇每年需安置就业的人数都将保持在2400万左右，而提供的城镇就业岗位约1100万个，劳动力供大于求的缺口在1300万左右[8]。二是产业结构升级将加剧结构性失业。2008年全国城市人力资源市场各技术等级劳动力需求情况是，技师、高级技师和高级技能人员的求人倍率（需求人数/求职人数）分别为2.25、1.84、1.78，显示了人力资源市场依然是中高级技能人才供不应求①。随着我国建设创新型国家战略的启动，产业结构和就业结构之间的矛盾会更加突出，低技能劳动者将面临严重的就业瓶颈。三是非正规就业数量的增多将导致劳动者权益保护成本的上升。实践证明，非正规就业是保证我国近三十年就业总量持续增长的重要渠道。而且，今后非正规就业还将是吸纳劳动力的主要途径。但是目前非正规就业群体的权益还没有得到有效保护。非正规就业增多的趋势提高了人力资源市场法规的执行和监督成本，也对劳动者权益保护提出了严峻挑战。四是经济全球化对人力资源市场的运行及劳动者权益保护带来了多方面的影响。经济全球化会带来地区间行业的重新分工，随着我国劳动力生产成本上升，原来的比较优势渐失，会促使国内资本向国外转移以及带来就业机会减少，由此导致就业岗位稳定性下降和就业风险的上升。五是劳动关系的不稳定性逐渐突出。市场机制的确立以及产权关系的变化给我国的劳动关系带来了深刻影响，劳动力供给严重过剩将导致“强资本弱劳工”的买方市场格局，从而给劳动者的权益保护带来隐忧。劳资间的利益分化和利益矛盾已凸显，劳资纠纷不断。随着整个社会劳动者维权意识的增强，劳资双方的冲突还将加剧，这给和谐社会关系的构建带来了挑战。

三、今后我国人力资源市场建设的对策

（一）建立统一、开放的人力资源市场

中共十七大提出要“建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度”，为统一的人力资源市场的建立提供了政策方向。2008年人事部与劳动和社会保障部合并组建人力资源与社会保障部，为统一人力资源市场建立提供了组织保证。人力资源市场改革要按照有利于劳动力自由流动和人力资源配置，有利于促进人力资源利用与经济发展的角度来开展。在调整区域发展政策、产业政策、所有制结构政策、城镇化政策等宏观决策过程中，要逐步取消地域界限、户籍界限、行业界限，淡化所有制身份，消除人为的市场分割和干扰，实现市场主体的公平竞争。尤其是要在加快户籍制度和土地制度改革的基础上，尽快打破城乡二元结构和区域壁垒，实现劳动力的自由流动。要按照《就业促进法》关于人力资源市场建设的目标，加快整合只包括产业工人的传统劳动力市场、负责事业单位专业人士的人才市场以及高校毕业生就业市场，并将城镇劳动力和农村转移劳动力的就业问题都纳入统一的政策体系。

（二）加快发展职业教育和培训，提高劳动者技能素质和就业能力

要实现人力资源市场对劳动者安置就业向支持就业功能的转变，就必须提高劳动者的就业能力。要在确保义务教育和增加中、高等教育的投入下，以经济社会发展需要和人力资源市场需要为导向，重点推动职业教育的发展。健全面向全体劳动者的职业技能培训制度，建立并实施分层次的人力资源开发政策体系。完善劳动预备制度，使城乡新成长劳动力在就业前接受必要的职业技能培训，尤其是要开展针对农民的职业技能培训和引导性培训，提高农民职业技能、转移就业能力和外出适应能力。加强实用技能培训，尤其是加快高技能人才培养。加强企业、行业的在职培训。开展创业培训，提高下岗失业人员再就业能力，发挥创业带动就业的倍增效应。加强技工学校和职业培训机构能力建设，建立校企合作的技能劳动者培养制度，形成政府推动、企业主导、行业配合、学校参与、社会支持、个人努力的技能劳动者培养格局，适应经济发展和产业结构调整的需要。

（三）加强对就业弱势群体的权益保护，尽快构建广覆盖的社会保障体系

社会保障制度的不完善，比如覆盖面低、统筹层次低、城乡分割等问题，是目前建设统一、开放的人力资源市场的最大阻力之一。加快完善社会保障体系，增强社会保障能力，尤其是实现对就业弱势群体的全面保障尤为急迫。构建覆盖广泛劳动者的社会保障体系应在坚持实事求是、重点突出和有针对性的原则下进行。要实事求是地看待社会保障体系构建状况，采取三步走的办法，首先扩大现行城镇保障的覆盖面，其次在模式上实现农村与城镇社会保障制度的对接，然后再根据经济发展状况和生活水平，确立不同的社保水平、支付标准和支付方式，以及制定不同账户的跨区转移和链接手续。构建社会保障体系，还要重点考虑目前体系之外的人群如何加入，比如对于已经成为就业者主体的非正规就业人群，应将其尽快纳入城镇社会保障体系。同时，制度的设计要有针对性，应该针对不同群体，针对最突出的问题，特别是农民工等弱势群体，采取低标准逐步推进的办法，在目前已经开展参加工伤保险、医疗保险的基础上尽快扩面实现广覆盖，然后逐步解决养老保障等其他保障问题。

（四）完善公共就业服务制度，进一步提高公共就业服务的质量

公共就业服务在人力资源市场发挥作用，主要基于两个理由：促进人力资源市场更加透明，帮助人力资源市场中处于弱势的群体[9]。从发展趋势看，信息技术的革命使职业介绍更加透明，并使就业的自助服务和个性化服务成为可能。终身学习和职业指导已成为公共就业服务今后发挥作用的主要方面。因此，公共就业服务要统筹管理，进一步加强制度化、专业化和社会化建设，加快建设全国联网的人力资源市场信息系统和完善信息公开发布制度、职业供求状况分析制度。完善“一站式”服务制度，提供人性化和需求导向的就业服务，实现深入的就业咨询和职业指导。要重点加强对人力资源市场中弱势群体的关注和就业扶持，对下岗失业人员、农村转移劳动力以及城镇新增待业劳动力，提供从就业培训、职业介绍到社会保障的一系列的帮扶，尤其是着重提高他们的就业和创业能力，实现素质就业。同时要有针对性地开展就业援助，使就业援助制度化。

（五）积极应对经济全球化挑战，加快融入开放的全球化人力资源市场

经济的全球化，导致了国际市场的分工。我国劳动力成本比较优势的降低，使加快技术改造和产业升级成为今后发展的必经途径，由此所带来的压力就是，必须改善低技能劳动力比例偏高而高技能人才不足的现状。人力资源市场应积极转变职能，发挥培育和调节的作用，尽早改变就业结构，以适应经济发展变化，减少国际市场分工和行业竞争加剧对我国人力资源市场的冲击。经济全球化还加速了世界人力资源市场的融合。未来一定时期内，全球人口老龄化使发达国家、新兴工业化国家和地区出现巨大的劳动力供求缺口，有选择地放松劳动力跨国流动限制，是全球人力资源市场的发展趋势。因此，应考虑制定相关政策，积极拓宽国外劳动力转移渠道，促进劳动力跨国流动，推动国内人力资源市场与国际人力资源市场的对接，实现劳动力的有效配置。

（六）完善人力资源市场法律保障体系建设

要进一步完善和修订《劳动法》以及《劳动合同法》，推动各类用工主体普遍与劳动者签订并严格履行劳动合同。制定适应非正规就业、人力资源市场流动以及全球化人力资源市场配置的法律法规，加强劳动标准的制订、修订工作，完善弱势群体和特殊群体的劳动保护，建立适应经济发展和市场需要的劳动保障法律体系。尽快完善以最低工资制度为基础，人力资源市场工资价格信息为指导，工资集体协商，并根据经济发展水平逐步提高工资标准的制度。健全劳动关系调整机制，以做好协调劳动关系三方机制的组织建设和制度建设为保障，加强劳动争议处理工作，探索建立注重预防和调解、突出仲裁优势和作用的劳动争议处理机制。加强劳动保障监察制度建设，建立人力资源市场主体的劳动保障及守法诚信制度。规范监察程序，加大监察执法力度，切实做到执法必严，违法必究，确保劳动者权益的维护。同时，实施劳动者就业前的劳动保障法律法规培训，增强劳动者依法维护自身劳动保障权益的意识和能力，也是人力资源市场法律保障体系建设的一项重要内容。

在我国人力资源市场建设改革过程中，政府的作用是非常重要的。政府的角色应逐渐转变为宏观政策的引导者、公共利益的投资者、法律体系的规范者和市场运行的监管者。需要指出的是，面对今后一个时期严峻的劳动力供给大于需求的形势，政府实行长期的就业扶持政策，以及加快产业结构调整，实行促进就业经济增长模式，无疑会对人力资源市场劳动力供需平衡的改善带来积极的影响。

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[4]张本波.劳动力市场发展战略和政策选择[M]//孔泾源，胡德巧.中国劳动力市场发展与政策研究.北京：中国计划出版社， 2006：12.

[5]卜长莉.社会关系网络仍是当代中国劳动力流动的主要途径和支撑[J].长春理工大学学报（社会科学版），2004（6）：66-68.

[6]瞿学伟.社会流动与关系信任——也论关系强度与农民工的求职策略[J].社会学研究，2003（1）：1-11.

[7]姚先国.中国劳动力市场演化与政府行为[J].公共管理学报，2007（7）：13-21.

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[责任编辑 张家鹿]

F240

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1000-2359（2010）01-201382-04

云鹏（1979-），男，河南长垣人，河南科技学院讲师，主要从事公共组织与人力资源管理研究。

2009－09－20