我国大企业税收管理与纳税服务＊

□ 杨美莲

(湖南税务高等专科学校,湖南 长沙 410116)

我国大企业税收管理与纳税服务＊

□ 杨美莲

(湖南税务高等专科学校,湖南 长沙 410116)

目前我国大企业越来越多、税收集中度越来越高。而大企业经营范围广、涉税事项复杂、高税收集中度的特点,决定了其在有良好遵从意识的前提下仍然存在涉税风险。为规避涉税风险,大企业对我国的税收管理和纳税服务提出了更高的要求。实践证明:对大企业实施专业化的税收管理,对其税收成本的控制和纳税风险的防范起到了很好的效果,对大企业提供权威、合法、标准的个性化服务,对征管质量提高、纳税遵从度提升起到了很好的促进作用。

大企业;税收管理;纳税服务;纳税风险

一 我国目前大企业税收管理的现状

目前,我国各级国税机关都较为关注和重视对大企业(重点税源企业)的税收管理工作,也形成了一套符合各地征管的行之有效的管理方法,但总的说来仍停留在低层面、分散型的管理层面上,税收管理的专业性不强、纳税服务的针对性不够,阻碍了总体税收管理效率和水平的提升,抑制了纳税人自觉纳税意识和纳税遵从度的提高。目前,我国大企业税收管理的现状,主要集中体现在:

(一)机构设置问题

机构设置不科学。我国目前的税收管理体制从税务总局到基层分局是一个上小下大、底部十分庞大的五层金字塔结构,80%的机构和人员分散分布在县以下基层局,承担和处理几乎所有的涉税事项。这样的管理体制与资源分布,导致工作效率低下,加之由于信息随传递过程逐级衰减失真,上级税务机关不能很好对下级税务机关实施有效监管,导致税务管理难以实现规范、统一。

(二)管理方法问题

缺乏差别管理,导致管理效率低下。目前,我国的税收管理与服务表现为:质量和效率比较低,成本相对较高,纳税人不满意。造成上述局面的主要原因之一是因为我国对大企业的税收管理与服务缺乏针对性和有效性。如:税收管理体制上,偏重事后管理、打击和处罚,事前宣传和引导不够;税收管理方法上,不注重区分管理对象,缺乏专门的专业化管理和个性化深度纳税服务。

(三)制度问题

税收制度不完善 。目前,我国税收政策仍存在一些不完善问题,导致税收执法中随意性比较大,税收管理上,也未形成一套全国完整的大企业税收征管办法,各地税务机构都是根据自己的工作经验摸索前行,导致税收管理盲目性比较大。政策上的不完善制约了大企业税收监控和管理向深层次、多角度、专业化方向发展,而大企业需要的是权威、合法、标准的管理依据和纳税服务。

(四)队伍建设问题

人员素质不适应。大企业组织机构复杂,管理环节多,业务量大,交易复杂,专业化分工细致,信息化程度很高并兼有专门的税收筹划。为了提高竞争力,适应经济全球化的需要,大企业非常注重管理人才的培养和引进。与之相比,税务机关的管理力量明显不足,精通法律、财会、计算机等专业知识和技能的人才匮乏。所以对大企业实施专业化的税收管理和服务对我国目前的税务管理人员数量和素质都提出了挑战。

(五)信息匮乏问题

信息平台不对称。大企业目前普遍使用财务软件,财务核算高度集中和规范,数据质量也很高。地税征税系统不统一,国税系统虽然全国联网,但征管软件在税源分析方面存在很大缺陷,如:综合征管软件可以记录日常征管业务操作,但无税源分析、纳税评估的功能;不能登记总、分、子公司、关联企业之间的关系,无法对关联企业进行监控等。信息的不对称阻碍了有效的税收管理和优质的纳税服务,表现为:税收成本的增加,税收效率的下降;税制被扭曲,税收立法本意被违背;有害税收竞争加剧;漏征、错证或处罚不当等现象伴随信息不能全面掌握而经常发生。

二 国外大企业税收管理与服务借鉴

目前世界上已有 50多个国家为应对大企业税收管理,专门设立了大企业税收管理机构。美国、英国等发达国家在大企业税收管理方面积累了一定的经验,可供我国进行大企业管理和服务借鉴。

(一)几个发达国家对大企业税收管理介绍

1、美国

(1)管理机构。1998年,美国联邦税务局进行了 50年来规模最大的机构改革,将按地域设置的 4个大区局和 33个地区局改变为按纳税人类型设置的4个业务局,建立了大中型企业局。大中型企业局下面按行业设五个分局。美国国内收入局 (I RS)于2000年成立大中型企业机构 (LMSB),从纯粹的区域性组织机构转变为与企业类型相对应的组织机构。

(2)管理机构职能。按行业建立专门的管理机构。机构除负责国际涉税事项(包括国际技术指导、税收协定和情报交换的税务管理以及代理性国际项目管理),还负责评价纳税人行为和市场趋势、进行环境调查等。

(3)大企业界定标准——以资产为标准。美国联邦税务局规定,凡资产超过 1000万美元的公司、股份子公司、合伙公司即视为大中型企业,由美国联邦税务局大中型企业管理部门管理。1998年这一标准是 500万美元,2002年将它提高到 1000万美元。

2、英国

(1)管理机构。英国国内税务局 (I R)于 1997年建立大企业管理局(LBO),下设 13个分局负责公司税,6个分局负责 3000户大雇主的税收管理,另外,还按行业设立 15个组,派往各地,大都在公司税分局所在地办公。

(2)管理机构职能。确保大企业和高收入者能依法纳税,帮助纳税人遵守纳税义务。

(3)大企业界定标准——以综合因素为标准。英国国内收入局在确定大企业时,综合考虑企业的收入、利润、资本额、国际化背景、过去的行为等,没有制定一个量化的标准或是多因素的计算公式,但银行、保险、建房互助协会等金融类的大企业因其业务的复杂性一般都被纳入大企业的范围。凡是被划入大企业的公司,其控股占 51%以上的子公司亦纳入大企业范围,两个同为一个外国母公司投资的企业,如一个公司已纳入大企业管理,且外围母公司对另一公司的控股达 51%以上,则另一个公司亦列入大企业范围。

3、澳大利亚

(1)管理机构。澳大利亚联邦税务局 (ATO)在1994年成立了大企业与国际管理局。把企业纳税领域分为大企业领域和小企业领域两部分。

(2)管理机构职能。集中精力为纳税人提供更好的服务,以及处理审计、转让定价和资本弱化等问题上。

(3)大企业界定标准——以销售或营业收入为标准。凡年销售收入少于 1000万澳元的为小企业,销售收入 1000万到 1个亿的为中型企业,年销售收入超过 1亿澳元的为大企业。大企业的子公司不论收入多少,均纳入大企业管理。大企业的标准自 90年代中期采用后已经有所提高,目前正在进一步研究和评估。

4、日本

(1)管理机构。1947年成立国税厅 (NTA),在每个区域税务局下属检查和涉税调查处中设有检查部门,负责对高收入个人和大企业进行专门税务检查。1960年调查科针对特大公司设立了特大公司科,1998年调查处设立了国际科,处理对国际交易的涉税事宜。日本没有大企业税收管理机构。

(2)管理机构职能。国税厅下设三个国税局,国税局下设税务署。税务署负责处理申报表、税收收入的管理和对个人及小企业的检查,不负责大公司。区局的大企业管理机构主要负责对大公司进行审计。

(3)大企业界定标准——以注册资本为标准 。二战后,日本国税厅对大企业的标准作过多次的修改,1976年确定为凡注册资本达到一亿日元以上的国内企业 (含外商投资,在日本注册为法人的企业)和所有的外国企业(含常设机构)均被视为大企业进行管理。

(二)对我国的启示

借鉴国外经验,设立大企业管理机构是加强大企业税收控管、促使其遵从税法的基础和核心。他们的经验是:对大企业进行专业化管理,促使大企业遵从法律;帮助企业发现履行纳税义务的不足和防范涉税风险;改进其对核心和复杂业务的运行能力。实现提高征管效率的同时促进和谐征纳关系建立的目标。

1、合理界定大企业标准。

与国外相比,我国境内跨区经营、整体规模大、内部结构复杂、信息化程度高的大企业越来越多,但集中表现在国有企业、外资企业和一些垄断性行业,而且企业自觉纳税意识相对较差、财务规范程度比较低,所以,不能像外国大多数国家一样,只采用某一个单一的指标来进行划定。本人认为:结合目前情况,最好采取“销售 (营业)收入 +注册资本 +资产”相结合的综合指标进行划定,这样相对来说比较准确和易于把握,而且也易于被人们接受。

2、科学设立大企业管理机构。

目前世界上 50多个已设立大企业税收管理机构的国家,主要有三种组建方式:一是结合征管制度改革来设立大企业税收管理机构 (如美国);二是结合税制改革来设立大企业税收管理机构 (如萨尔瓦多);三是纯粹为了加强大企业纳税管理而单独设立大企业税收管理机构 (如澳大利亚、英国等多数国家)。

借鉴国外做法,考虑我国目前企业结构和大企业所占比重,本人认为我国在国家税务局下设立大企业管理司,专门负责管理大企业税收事宜。大企业管理司下设省级大企业管理局,专门负责大企业税收管理和纳税服务事宜,与大企业管理司和省局形成垂直领导关系。可以不再下设市级及以下级别的专门管理机构,也不需像美国那样按税种、行业、区域下设管理机构。这样设置,既达到理清各自职责、又体现简化管理、提高税收管理效率和提高纳税服务质量的目的。

3、准确定位大企业管理机构职能。

目前对大企业管理机构职能有“全职能、有限”两种争论:一是大企业管理机构应承担对企业全部的服务和管理责任(包括承担申报表的接受和处理、审计、涉税案件调查和起诉),二是不处理税款征收只为纳税人提供服务。本人认为减少企业的纳税遵从时间成本和货币成本,更好地与企业沟通,提供更针对性的服务,我国目前最好还是实行“全职能”性的专门管理机构比较合理。

三 完善大企业税收管理,提供针对性服务

实践证明:对大企业实施专业化的税收管理,对其税收成本的控制和纳税风险的防范起到了很好的效果,对大企业提供权威、合法、标准的个性化服务,对征管质量提高、纳税遵从度提升起到了很好的促进作用。

目前,我国的税收管理工作在科学化、精细化、专业化管理理念的指导下,在内容、方法和手段上取得了一定的创新,如:建立了税收管理员制度,引入了税收分析、纳税评估、信息管税等管理方法。但是,如何对大企业税收实行集中的专业化管理,如何为大企业提高国际化、现代化、专业化的纳税服务等缺乏一定的科学性和专业性。所以完善大企业税收管理和服务应该是我国提高征管质量与效率、提升纳税遵从度的改革的重点。

(一)分析大企业特点,转变管理理念

与中小企业相比,大企业一般具有以下特点:一是人员多、业务量大、经营复杂,经常会涉及特殊和复杂的税法、会计处理事项,产生的一些税收管理复杂问题需举集中之力才有可能加以解决;二是大企业税收集中度高 (国家税务总局大企业税收管理司副司长胡效国:2009年 3680家大企业的纳税额占全国税收收入的 50%),需要大量高素质、专业化的人才,才能提供权威、合法、标准的纳税服务;三是多数大企业涉及跨国业务,为满足其特殊需要,税务机关必须通过集中管理和专业化服务来加强纳税监管,提高纳税遵从。

发达国家思考大企业税收管理的根本出发点在于信任、理解和透明。针对大企业特点,我国税务管理应寓服务之中,以纳税人为中心,以企业需求和风险为导向,以防范和控制为重点,为大企业提供有针对性的服务,实施有效的税务风险控制。

(二)以大企业需求为导向,提供针对性服务

1、对大企业实施客户服务机制。将客户服务概念引入到纳税服务之中,充分考虑大企业的差别需求,与其建立客户型服务关系,专门为每个大企业配备一个对口的联络机构或税务人员,定期走访大企业,加强沟通和互动,了解企业的意见,快速、及时、准确地回应企业关注的涉税问题,在执法中为大企业提供针对性的个性化服务,帮助企业理解税法以及履行纳税义务。

2、完善税法适用,提升对大企业的纳税服务质量。大企业对纳税服务的需求是税法的透明度、确定性和执法的一致性。一要增强税收立法的透明度,征求社会各界对税收立法的意见和看法,以确保税收立法确保纳税人的利益;二要规范税法解释。因目前我国税法尚未完善,存在一定的问题,如:税法解释政出多门,解释随意,及时性差,影响了执法的公平和统一性,降低了纳税遵从;三是规范征税行为。因公开、公平、公正的制度和执法是取信于纳税人的关键和基础,所以税务机关应加大宣传力度,统一政策执行口径,尽快建立跨行业和跨地区的税务协调机制,减少税务部门的自由裁量权,让税企双方的沟通更顺畅,实现税务管理的有效性和纳税遵从的自觉性。

3、提高纳税人获取税收信息的能力。要消除纳税人不了解税法的信息劣势,税收机关应该建立良好的信息发布制度,拓展宣传渠道,加大税法宣传力度,加强对纳税人的辅导和教育,让纳税人了解税法、掌握税法和正确运用税法纳税。

(三)以风险为导向,实施有效的税务风险控制

事实证明,专业化的税务管理对大企业税务成本的控制和纳税风险的防范起到了良好的效果,管理重点由事后的稽查向事前的税务遵从风险管理转移,可以改变大企业被动接受税务管理的局面,提高其纳税遵从度。

1、设立专门的管理机构对大企业税收实行集中管理。因为:(1)集中管理能提高企业的办税效率,降低税务的行政成本;(2)通过集中管理可以积累行业税收管理经验,为税收政策的出台提供依据,使税务管理更具有适用性和针对性。(3)实施对大企业从纳税申报到税务审计、强制执行的全部纳税服务和执法事项的全面集中管理,既能更深入系统地掌握大企业的组织结构和生产经营情况,又能极大提高企业纳税申报和税款缴纳的及时性、准确性,最终实现税收经济效率的提高。

2、引导大企业建立有效的内部控制和风险管理机制。(1)参与企业制度建设,变事后处罚为主的管理为事前预防、事中发现和事后管理相结合的税收风险管理,帮助企业预防风险发生和发现已存在的风险。(2)帮助企业识别税务风险,针对一个具体企业确定其在经营决策、经营运作、纳税申报、税务争议处理等各环节中可能存在的风险。(3)帮助企业分析风险产生的原因,并定期实施风险评估,再根据评估结果,提出建议企业采取的应对措施,实施针对性的风险消除管理。(4)拟定旨在帮助企业自我管制的税收遵从手册,辅导企业进行自我评价和自查改进,以协助企业的自主遵从。(5)设计与大企业合作遵从模型,与大企业建立互相遵从、互相责任的新型合作关系。(6)对主观故意不遵从的高风险企业,实施重点管理,采取“进行专项检查、开展反避税调查、强化税务审计”等措施,同时协助并监督企业建立税务内部监控系统。

3、实施行业化专门税务管理。

借鉴国外经验,根据我国目前的大企业情况,进行行业归类,实施行业化专门税务管理。具体为:一是按一定标准进行企业归类,根据行业类别建立对应的行业分析部门或小组,研究行业动态,分析行业特点,对行业的经济发展和税收情况进行恰当的分析和预测;二是负责企业一切涉税事项的同时,负责评价纳税人行为、进行环境调查等,以便对资源的有效使用做出最优的规划。结果是:既能提升税务人员的管理能力,又能帮助企业掌握税法的深层问题;既能提高税务管理质量和效率,又能增强企业的自觉纳税意识;尤为重要的是通过行业税收管理,可以使税务机关集中力量,分析不同行业中特定的税务遵从风险,对具有行业共性的遵从问题与纳税人进行有效沟通,开展有针对性的风险评估,帮助企业规避行业税收风险。

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F812.423

A

1008-4614-(2010)04-0003-04

2010-05-19

杨美莲(1967-),女,湖南武冈人,湖南税务高等专科学校副教授。